保健食品的市場現狀及加強監管的對策

王雪云

(山東省濟寧市市中區食品藥品監督管理局，山東 濟寧 272125)

保健食品是指具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質為目的的食品，適宜于特定人群食用，具有調節機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。在1995年以后的10年中，《保健食品管理辦法》《保健食品通用標準》《保健食品良好生產規范》《保健食品檢驗與評價技術規范》《保健食品注冊管理辦法》等規范性文件相繼出臺，使保健食品的準入、生產、管理等各環節得到了規范。為加強保健食品的管理，2009年通過了《中華人民共和國食品安全法》，但保健食品的法律、法規仍不完善，且有部門交叉管理等現象，因此造成了食品藥品監督管理部門監管困難、監管缺位，這使造假者、售假者有機可乘，偽劣保健食品在市場上屢見不鮮，主要表現為夸大功效、偽造或盜用保健食品批準文號等。筆者根據多年的工作經驗，概括分析保健食品的現狀并提出了加強監管的對策。

1 市場現狀

1.1 夸大功效

一些保健食品的生產、經營者為了促進銷售，常常采用所謂的專家義診、電視講座或患者現身說法的形式進行虛假宣傳;在社區等人員流動較大的地方擺攤設點，以免費體檢等手段夸大宣傳，變相銷售。一些生產廠家違反保健食品標識規定，在宣傳材料和媒體廣告上夸大宣傳產品的功效、適宜人群，更有甚者以所謂“典型病例”明示或暗示產品對其有治療作用，誤導和欺騙消費者。一些企業在外包裝上打“擦邊球”，不按批準內容印制保健食品標識標簽和說明書，如擅自更改產品名稱、增加或更改保健功能、擴大適用人群、變更食用方法和食用量等。這些行為嚴重誤導了消費者，且擾亂了保健食品市場的正常秩序。

1.2 批準文號混亂

當前，由于《保健食品監督管理條例》還未出臺，保健食品的監管遇到很多難題，批準文號混亂就更是其一。批文字號混亂主要表現為虛假標注或直接套用其他保健食品或已撤銷的保健食品的批準文號，多個產品標注同一個保健食品批準文號等。這些假冒產品包裝標識或多或少不符合規定。有的利用字體大小誤導消費者，有的以文字、圖形、符號等暗示某一保健食品與另一產品相似或相同;有的以虛假、夸張或欺騙性的文字、圖形、符號描述或暗示保健作用。如某企業生產的補鈣咀嚼片，同一批準文號使用兩種不同包裝，分別在主要展示版面標示“口感適于中老年鈣”、“口感適于兒童鈣”，且“口感適于”字體明顯小于其他字體。混亂的批準文號，給假冒產品提供了生存空間。標示有保健功能的食品批準文號可謂五花八門，有的用“衛食字、衛食健字、衛食試字、衛食特字”，有的用“衛監健字、衛食監字”，還有的用“衛健用字、衛食證字、健用證字”。專業監管人員尚且難辨真偽，更何況普通消費者。在國家食品藥品監督管理局數據庫根本查不到批準文號，或即使查到批準文號，但批準內容與產品的包裝標識根本不相符合。此外，保健食品生產企業違規生產情況較多，有的在技術轉讓后批準文號已注銷但仍在使用。

1.3 委托生產漏洞多

保健食品委托生產具有可提高經濟效益，提高中、小型企業的專業化生產水平，也可避免重復性建設與資源浪費等優勢。但也因為管理鏈條的延伸增加了質量安全監控的難度，為保健食品的質量安全帶來了隱患。目前對委托加工行為沒有專門的管理規定，委托加工中存在著不少的監管漏洞，在企業內部存在著證照過期、不全，人員、地址擅自變更等問題;在保證產品質量方面，委托雙方各自所負責任不夠明確或難以界定落實，多方或多重委托后產品質量安全就更加難以保證，異地委托加工更是加大了監管難度。

1.4 廣告監管不力

保健食品虛假宣傳以及違法廣告已成為民眾反映強烈的問題。一些生產、經營者利用媒體廣告和贈送藥品等形式對消費者特別是老年人進行宣傳，宣傳語一般都是絕對化用語和不實承諾，消費者被誤導后抱著嘗試的心態高價購買，但往往服用后無效，造成了不良影響。部分媒體缺乏社會責任感，廣告宣傳管理混亂，為保健食品違法宣傳提供平臺。目前保健食品廣告宣傳內容由食品藥品監督管理部門審查，廣告的監管和違法廣告的查處是由工商行政部門承擔，但兩個部門的執法依據和判定標準有差異，部門之間也沒有一個很好的連接及信息共享平臺。保健食品廣告許可和事后監管脫節，容易造成信息不對稱，導致廣告監管的缺位，難以形成有效的保健食品廣告長效監管機制。

1.5 虛假電視直銷查處難

電視直銷是非法保健食品銷售的常用手段，目前保健食品廣告監管的依據為《中華人民共和國廣告法》，還沒有專門的電視直銷監管法律法規。廣告法對廣告主的責任有明確規定，但對發布者無實際要求，使得電視直銷成為查處的難點。

1.6 網絡銷售監管難

網絡銷售也是違規保健食品流通的重要途徑。由于有嚴格的抽檢制度，違規保健食品很難進入正規的商店、超市，網上銷售保健食品已形成了一定的“氣候”，網絡與報紙、電視等傳統媒體不同，沒有報紙的版面限制，內容可以無限擴大。消費者根本看不到實物，完全憑對產品介紹的印象來購買，僅有一些知名品牌有防偽標識，而對于普通品牌，卻無法驗證其真偽。網絡賣家只需要一根網線就可以出售保健食品，隱蔽性強，監管部門無法進行及時有效的監督檢查。

2 對策和建議

2.1 盡快出臺《保健食品監管條例》及相關法律法規

目前保健食品市場混亂，很大原因是國家沒有出臺相應的法律法規。只有從法律上進行了規范，才能使保健食品的審批、監管和生產更加有序。在出臺《保健食品監管條例》以前，應依照最高人民法院2004年5月18日《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》的兩個規則進行。參照兩個規則，國家食品藥品監督管理局辦公室在2009年7月6日和2011年4月28日分別發給北京市食品藥品監督管理局和福建省食品藥品監督管理局兩個批復，具體是:在《保健食品監督管理條例》出臺實施之前，保健食品的監管應當按照《食品安全法》進行，原有的保健食品監管依據與《食品安全法》不抵觸的，可以繼續適用;《特別規定》與《食品安全法》對同一事項的規定不一致的，適用《食品安全法》的規定;《食品安全法》沒有規定或者規定不明確而《特別規定》有明確規定的，執行《特別規定》的規定。生產經營中使用假冒保健食品批準文號的行為，可按照《特別規定》第三條予以處罰。

2.2 對保健食品批準文號混亂現象進行綜合治理

針對不同情況，一建立健全國家統一的保健食品數據庫，為甄別真偽提供權威信息支持;二聯合質監、工商部門對市場存在的各類食品批準文號進行全面登記，區分保健食品和普通食品，撤銷非法批準的保健食品批準文號，對假冒或者偽造保健食品批準文號的產品一律沒收，并對非法生產、經營者作出嚴厲處罰;三對保健食品或者普通食品中非法添加非藥食同源藥品，標示預防治療作用的，分別依照《食品安全法》第八十六條第四項、八十七條第六項作出行政處罰;四限期對原衛生部批準的保健食品換發注冊證書，徹底解決“衛食健字”的終身制問題;五要嚴格問責，對濫用職權非法審批問題和失職瀆職疏于監管問題嚴格責任追究，確保保健食品源頭潔凈。

2.3 加強對保健食品的各項檢查

對市場上的保健食品進行突擊性檢查，把冒充批準文號、標識內容與批準內容不符、夸大宣傳功效的保健食品等列為檢查重點，把市場上的假冒產品清除干凈。加強對市售保健食品的日常性監管、抽驗和專項整治工作，把不合格保健食品逐出市場。

2.4 加大宣傳培訓力度，加強對違法廣告的監管

采取多種形式，加強保健食品法律法規和安全知識的宣傳，增強人民群眾的依法維權和監督意識，增強企業的安全意識和社會責任意識，營造有利于保健食品監管的社會輿論環境。

2.5 加強行業自律，建立健全信用體系

開展保健食品生產經營企業信用等級評定，可實行日常監管不良行為積分制度，將企業信用按等級分為守信、基本守信、失信3個級別，實行獎懲聯動，被評定為守信等級的單位，除專項檢查和舉報檢查外，可適當減少或者免除日常監督檢查，并通過公共媒體進行宣傳報道;被評定為失信等級的單位，將其列為重點監督檢查對象，增加日常監督檢查頻次，必要時通過公共媒體進行曝光，提高其失信成本。