由新《民事訴訟法》第55條反思檢察機關公益訴訟的法律保障＊

梅 宏

（中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100）

2012年8月31日，全國人大常委會第十一屆二十八次會議表決通過關于修改《民事訴訟法》的決定。公益訴訟正式入法，是本次修法的亮點之一。修改后的法律增加一條，作為第55條：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這條規定自2011年10月的“一審稿”至2012年4月的“二審稿”，再到2012年8月的“三審稿”，先后采用“有關機關、社會團體”、“法律規定的機關和有關社會團體”和“法律規定的機關和有關組織”三種措辭。但是，僅依本法的文義解釋，我們無從確認檢察機關是否屬于可以提起公益訴訟的“法律規定的機關”。根據近四年我們在山東、福建、上海、云南等地多家人民檢察院所做的調研，我們發現，檢察機關公益訴訟的司法實踐歷經十余年①早在2003年，山東省樂陵市人民檢察院就對金鑫化工廠嚴重污染環境的違法行為提起環境民事公益訴訟。同年5月獲法院支持。近年來，四川省閬中市人民檢察院、貴州省貴陽市人民檢察院、江西省新余市渝水區人民檢察院、廣州市番禺區人民檢察院和江西省星子縣人民檢察院為維護環境正義，先后向法院提起環境公益訴訟。，至今仍因立法支持不力而難行；當前立法的遲緩猶疑，與理論研究的滯后不無關系；檢察機關公益訴訟的先行實踐期待理論解疑、立法進一步明確、法律解釋細化規定。

一、檢察機關在司法實踐中遇到的現實困難與理論困惑

由于上位法對公益訴訟制度缺少詳細規定，我國檢察機關提起環境公益訴訟的原告主體資格、受案范圍、環境損害評估及其舉證責任、法律程序、訴訟費用承擔和案件執行等問題存在法律適用上的模糊或空白。“檢察機關提起環境公益訴訟需要立法支持。”這是調研期間我們聽檢察官說得最多的話。然而，有關公益訴訟的理論研究在我國尚不成熟，諸如“什么是公益訴訟？”、“公益訴訟究竟解決什么問題？”等還未形成明確的認識。一線法律工作者遇到的理論困惑與現實困難，使檢察機關提起環境公益訴訟的業務不僅難以推廣，即便是有意開展此類創新型業務的云南省、山東省人民檢察院，也只能摸索著前進。②為創新民行工作，山東省人民檢察院設立民行二處，專門負責諸如公益訴訟等新型民行檢察工作的開展。2009年11月28日，山東省第十一屆人民代表大會常務委員會第十四次會議通過的《關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》，將檢察機關提起刑事附帶民事訴訟、開展公益訴訟以及行政執法檢察監督工作明確列入決議，體現了山東省檢察機關探索開展公益訴訟的力度和效果。

受法律規范對人民檢察院行使檢察權范圍和方式限定的影響，人民檢察院在職能部門設置及人力資源配置等方面存在“重刑事、輕民行”的情況。目前，無論是人員還是資源配置，民事行政檢察部門在人民檢察院中都不占優勢，其利用有限的資源應對傳統業務已經捉襟見肘，更難開展公益訴訟。工作量與人員配置比例的不協調使檢察官在開展全面監督民事行政違法行為的工作時已力不從心，更難顧及公益訴訟這類新型業務。公益訴訟特別是環境公益訴訟案情復雜，涉案面廣，訴訟時間長，占用資源多，諸多困難導致檢察機關難以提起公益訴訟。由于人民檢察院的原告主體資格在現行法中尚無明確規定，又因檢察機關提起環境公益訴訟需要人力、物力和財力保障，檢察機關高層領導不免擔心提起的環境公益訴訟案件久拖不決，影響檢察官的其他業務工作，故其對這一業務創新大多持謹慎態度。環境公益訴訟案件的訴訟標的額往往巨大，相應的訴訟費高昂，這一情況也影響檢察機關提起環境公益訴訟的積極性。聯系近十年的案例，不難發現，一些地方人民檢察院已提起的環境公益訴訟標的額較少，影響較小。

如果要求立法明確檢察機關提起環境公益訴訟的原告主體資格，無法回避法律界一直熱議的下列問題：

人民檢察院依法對民事訴訟實行法律監督，再以原告身份提起環境公益訴訟，是否因其既擔當“裁判員”又擔當“運動員”而與民事訴訟的正當程序沖突，進而影響司法公正？③這一問題在法律界長期受到熱議。例如，上海交通大學王福華教授著文指出，檢察機關在民事訴訟中“檢察監督者＋訴訟的發動者＋支持起訴者”這種三合一式的多重角色定位，使民事訴訟存在著潛在的角色緊張甚至是角色沖突的危險。參見王福華：《對我國檢察機關提起民事訴訟的質疑》，載《上海交通大學學報》2003年第3期。另據《檢察日報》2012年9月3日報道，《中華人民共和國民事訴訟法》第二次修正案通過后，全國人大內務司法委員會委員戴玉忠接受媒體采訪時說，如果政府人員有瀆職行為，檢察機關可以立案查處，不必作為原告起訴，如擔任原告，可能對被告不公平。“法律規定的機關和有關組織”依法可以提起公益訴訟，其相互之間有無法律上或實踐中確定的起訴順位？是否存在協調、聯動機制？

私益訴訟中原告為個人利益而訴，可以結合個人利益實現的程度選擇撤訴，或者與對方當事人和解，接受第三方主持的調解。人民檢察院為保護環境公益而提起公益訴訟，其擁有對訴的處分權嗎？檢察機關可否撤訴？可否可接受調解、和解？對于檢察機關提起的民事訴訟，被告可否反訴？這些理論上一直存在爭議的問題，直接影響了檢察機關提起環境公益訴訟的原告主體資格。有觀點認為，對于檢察機關提起的民事訴訟，被告不能反訴，因為檢察機關是代表國家和社會公益提起的訴訟，對其反訴就是針對國家和社會的訴訟。［1］有學者追問，檢察院處于反訴被告的地位時，其民事責任如何承擔？檢察機關以何種形式、用何財產來承擔為民事裁判所確認的民事義務？這里不可避免地發生兩難困境，禁止反訴會侵犯當事人訴權；允許反訴，則可能發生檢察院不能承受之重。［2］

我國《民事訴訟法》規定了“誰主張誰舉證”的舉證責任分配原則。檢察機關提起環境公益訴訟后，能否承擔損害事實及其與損害后果之間因果關系的舉證責任？有學者認為，“檢察機關不具備提起環境公益訴訟的專業知識與能力”，因為“環境糾紛解決的專業性決定了檢察機關并非提起環境公益訴訟的最佳主體。”［3］

檢察機關并無專門的經費來源保障其提起環境公益訴訟的諸項開支，其辦案過程中如果適用普通民事訴訟規則，由檢察機關在敗訴后承擔環境公益訴訟的訴訟費用，不僅會有現實的經費困難，也會影響其開展這類業務的積極性。

綜上可見，檢察機關作為環境公益訴訟的原告，從案件的受理到審理、再到判決的執行，從案件受理費用的繳納及相關訴訟費用的承擔模式，無不留給法學研究者不斷的追問。

二、檢察機關提起環境公益訴訟的法理分析

（一）檢察機關提起環境公益訴訟的法理依據

我國《憲法》第129條規定，人民檢察院的性質是“國家的法律監督機關”，履行法律監督職能。④職能（Competency）是指事物、機構本身具有的功能或應起的作用。機構的職能一般包括機構所承擔的職權、作用等內容。根據《人民檢察院組織法》第5條和《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》的有關規定，人民檢察院的職權包括檢察權，刑事偵查權，批準、決定逮捕權，提起公訴與支持公訴權、法律監督權。人民檢察院不同于西方國家的檢察機關僅是公訴機關，而是依法擁有多項職權的法律監督機關。既為法定的國家法律監督機關，就應當是國家和社會公共利益的代言人。在國家利益、社會公共利益遭受侵犯卻乏有救濟時，人民檢察院為維護公益代表國家支持起訴或提起訴訟，是其行使法定職能的表現。盡管當前法律未對人民檢察院提起環境公益訴訟作出明確規定，但基于憲法和檢察院組織法的立法精神和司法實踐，有理由也有必要對人民檢察院的公益訴訟起訴權予以肯定。

回顧檢察制度的產生、發展，雖然各國檢察機關的設置和檢察權的范圍不盡一致，但是，各國檢察機關本質上有相同之處，即檢察機關作為“最高法律秩序代表”和“社會公益的維護者”，其基本職能是維護國家利益和社會公共利益。同時，檢察權的國家性和社會性也賦予檢察機關維護社會公共利益的權力，使其在維護國家利益和社會公共利益的訴訟中可以擔當原告。巴西憲法中確立檢察機關是國家法律監督機關，同時確立它是公益案件的起訴機關。我國澳門特區民事訴訟法也明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權力。美國檢察機關，作為擁有準司法權的特殊行政機關，一直以國家利益和社會利益代言人的身份出現。美國檢察機關在環境執法領域的職能定位非常明確——即扮演著維護聯邦或者各州公民、團體法定環境權利以及自然資源監護人的角色，對違反環境法律的責任人提起訴訟，追究其民事或刑事責任。美國的檢察機關則將環境公共信托理論作為其提起環境公益訴訟的理論依據。⑤公共信托理論將環境資源理解成一種信托財產，認為對環境資源的公共信托符合公共信托的一般特性。環境利益從根本上來說是公益，將這種公益委托給政府，國家或政府作為受托人對于環境資源取得普通法上的所有權，同時承擔諸多義務，如嚴格依照信托條款規定執行職務，非有正當理由，必須親自處理信托事務，不得委托他人代為處理，等等。作為政府分支機構的美國檢察機關符合公共信托受托人的構成要件，其作為社會公眾的受托人，通過與社會公眾基本利益相一致的方式對公共信托資源進行積極、謹慎的管理和保護。

環境保護被列為現代國家的基本國策，現代國家成立環境資源行政主管機關對諸環境資源要素予以管理和保護，并賦權司法機關對諸行政主管機關的履職進行法律監督。面對因人為原因受害的環境，相關行政主管機關如果不能通過行政救濟措施預防或控制環境損害，就應當履行其行政職責，依法請求司法救濟。例如，美國環境保護局、州政府可以將那些違反者作為被告，訴請聯邦地方法院發出禁令，要求責任者支付民事制裁金。作為當地政府的組成部門，環境行政管理機關易受部門利益和地方保護主義的干涉，或有行政機關與致污企業之間官商勾結、權錢交易的情形，此時，如何制約行政權力？單靠公眾監督未必得力，司法監督必不可少。在行政主管機關未履行法定職責，應作為而不作為，不應作為而作為，以及濫用行政自由裁量權的情形下，檢察機關作為國家法律監督機關，應依其法定職能提出檢察建議，要求行政主管機關及時履行職責。若行政機關怠于行使其職責，由檢察機關提起環境公益訴訟，追究環境侵害者的法律責任，不僅合法，而且合理。檢察機關具有較高的法律地位和獨立性，不易受到外界的干擾，適合擔當國家和社會公共利益的代言人。由具有社會公共利益代言人身份的檢察機關代表國家提起環境公益訴訟，不僅符合檢察機關的性質與職能，也是維護國家利益和社會公共利益的政治需要。如果沒有訴權，檢察機關的法律監督職能無異于被抽掉實體權力的空殼。

基于上述分析，我們認為，對污染環境等損害社會公共利益的行為，“可以向人民法院提起訴訟”的“法律規定的機關”不僅指依法負有環境資源管理職能的行政機關，亦指國家法律監督機關。

需要指出的是，由于環境損害的危害巨大，事前預防、應急控制比司法救濟更重要，并且，環境訴訟中專業問題較多，環境損害的鑒定與證據收集較為困難，環境訴訟涉及的科學不確定性問題需要環保專業機構的政策性判斷，兼因檢察機關的專業人員配備、業務能力不一定能滿足辦案的要求，檢察機關雖有依法提起環境公益訴訟的職能，卻不必經常擔當環境公益訴訟的第一原告，而應在其他原告（包括法律規定的行政機關和有關組織）缺位或法院不予受理起訴或被駁回起訴時，依據檢察機關法定職能，提起環境公益訴訟。

（二）可否向檢察機關提出反訴

反訴是指在已經開始的民事訴訟過程中，本訴的被告通過人民法院向本訴原告提出的與本訴有關聯的獨立的反請求。在人民檢察院提起的環境公益訴訟中，被告可否提起反訴，是理論上存在爭議的問題。

在民事訴訟程序制度的立法設計中，衡量一種程序制度的設置是否公正，首先，看該制度是否授予當事人平等的訴權和訴訟權利，以及能否平等地行使自己的訴權和訴訟權利。反訴，作為民事訴訟中的一項特有制度，立法目的在于平等地保護當事人訴權的行使。在檢察機關提起的民事訴訟中，如果被告不可以反訴，不僅無端剝奪了被告依法享有的反訴權，而且這種制度設計很難說是公正的。其次，檢察機關提起的民事訴訟，雖然代表的是國家和社會公益，但是，就其訴訟中的法律地位而言，與一般訴訟中的原告并無二致，也不應當有什么不同。既然一般訴訟中被告可以反訴，在檢察機關提起的訴訟中，被告理應可以提起反訴。

允許被告向檢察機關提出反訴，會不會導致檢察機關陷入被動局面？其實，有本訴，并不一定有反訴。如果本訴事實清楚，證據確鑿，因果關系分析合理，那么，被告在其與檢察機關本無利益沖突的情況下，通常也無事由向維護國家與社會公共利益的檢察機關提出反訴。檢察機關介入環境公益訴訟，并無公益之外的利益訴求，“只有維護公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益。”［4］（P609）反訴是為了抵銷、吞并本訴，從而達到獨立的訴訟目的。檢察機關提起環境公益訴訟，針對的是被告的民事、行政違法行為，目的是追究其民事、行政責任，因而被告根本無從提起反訴。

（三）檢察機關可否撤訴

在以下兩種情況下，檢察機關可以撤訴：

其一，對行政不作為提起的環境行政公益訴訟，如果在判決前被告（政府或有關環境行政部門）已經履行了被訴的環境職責，即不用司法強制已達到了訴訟目的，則訴訟的繼續已無實際必要，原告認識到這一點而申請撤訴應予準許。

其二，對于有環境侵害之虞的環境公益訴訟，如果被告在判決前已通過停止環境侵害行為等方式消除了環境風險，則為消除這一環境風險而提起的環境公益訴訟已成為失權案件。如果原告不想再耗時耗力地拿到不再有任何實際法律效力的判決書，可以提前撤訴。［5］如果被告為了規避法院判決而主動停止被訴的環境侵害行為，卻不排除隨時可能恢復該行為，則法院經審查核實后應不準許原告撤訴。另外，如果檢察機關的撤訴是為了規避濫訴等法律責任，則人民法院應裁定不準許其撤訴。

（四）檢察機關可否接受調解、和解

和解與調解的達成，往往意味著一定程度的妥協，即原被告雙方做出讓步或一方犧牲部分實體權益。環境公益訴訟的性質決定了其不能適用和解、調解等糾紛解決機制。“贊成和解的觀點預設爭議方是個人。這些個人代表自身……然而，一個更深層次、更難以解決的問題來自這一事實：許多糾紛當事人不是個人，而是組織和團體。我們不知道誰有權代表這些實體并同意接受和解的諸多好處……”［6］（P385）對純粹的環境公益訴訟而言，環境的公共性、整體性決定了沒有任何人可以從中分出屬于他自己的部分（這本不存在）而拿去交易。對于多個人利益受損的環境公益訴訟而言，原告尋求或接受和解而達成的和解協議，只能代表他自己的利益得到了維護，無法證明環境公共利益得到了維護。調解實際上是在第三方的主持下訴訟雙方達成和解，如果法院主持調解并以調解結案，那么，根據“一案不二訟”或“一事不再理”原則，實際上阻斷了其他利益受損的個人提起環境公益訴訟實現訴訟請求的路徑。并且，如果環境公益訴訟適用和解，將導致原、被告繞過法院和強制性的環境標準而另行適用較為寬松的環境標準，其結果不利于環境法治。

三、完善我國檢察機關提起環境公益訴訟法律保障的建議

（一）創立環境司法機構與環境行政機構提起環境公益訴訟的聯動機制

環境污染本身具有較強的長期性和隱蔽性，對專業性要求非常高。作為司法機關，檢察機關工作人員缺乏相應的專業知識和技能。眾所周知，司法是被動和消極的“事后審判權”，環境行政執法才是環境保護的第一道“防線”，行政權延伸的領域更廣。環境侵權的分散性特征也要求各地檢察機關、環境行政管理部門協調配合。有鑒于此，可以考慮創立環境司法機構與環境行政機構提起環境公益訴訟的聯動機制。在聯動機制建設方面，美國為我國提供了示例。在美國，無論是檢察機關內部專門負責環境事務的各個機構，還是環境行政執法部門與檢察機關，或是聯邦檢察機關與州檢察機關之間都建立了一種制約性的伙伴關系。以聯邦層面為例，美國聯邦環保局的職能集中在對環境侵權進行民事、行政處罰以及為環境訴訟搜集相關證據、進行鑒定分析方面，對于決定向法院提起的環境公益訴訟案件，環保局須先提交美國司法部審查，審查通過后由司法部下屬的環境和自然資源局提起訴訟。除此之外，檢察機關還應當與受訴人民法院進行良好的溝通。這是因為，與法院相比，檢察機關所接觸的民事案件數量是有限的。如果檢察機關注意在訴訟程序以及法律適用這兩方面加強與法院的協調溝通，可以提高訴訟效率，也有助于更好地維護公民合法權益以及國家、社會公共利益。

（二）規定人民檢察院提起環境公益訴訟的受案范圍和一審案件管轄權

不論從現狀還是發展趨勢看，人民檢察院無法也沒有必要辦理所有涉及環境公益的案件。由人民檢察院受理的案件應當是涉及國家、社會和公民重大環境利益的案件，并且符合如下條件：（1）國家、社會或不特定多數人的公共環境利益受到損害或有損害之虞；（2）無人起訴；（3）公民或社會組織認為公共環境利益受到損害或有受損害之虞，要求人民檢察院作為環境公益訴訟代表人提起公訴，人民檢察院認為申請成立的，應當提起公訴；認為申請不成立的，如果公民或社會組織要求進行聽證的，按照聽證結果決定人民檢察院是否提起公訴。

為實現對環境公益損害的及時救濟，避免由于環境侵害的特殊性以及涉及地方利益時可能出現的諸原告對起訴推諉，應當明確規定何級、何地檢察院具有管轄權。

侵權案件一般由侵權行為實施地、侵權結果發生地或被告住所地法院管轄，相應地，與該法院同級的檢察院管轄一審環境公益訴訟案件，并實行特殊地域管轄。上級人民檢察院有權受理下一級人民檢察院管轄的環境公益訴訟案件，也可以將本級人民檢察院受理并立案的案件交由下一級人民檢察院辦理。

（三）規定人民檢察院提起環境公益訴訟的法律程序

檢察機關的職能決定了其介入環境公益訴訟無法適用通常的訴訟程序。建議立法針對檢察機關提起環境公益訴訟的特點構建特別程序。

1、案件受理

人民檢察院提起環境公益訴訟的范圍宜窄不宜寬，以既能達到履行職能、維護公益，又不因沉重的案件壓力影響其他檢察職能發揮為目標。當前，人民檢察院提起環境公益訴訟范圍應限于涉及國家或公民重大環境利益的案件。

人民檢察院提起的環境公益訴訟案的案源主要有：

第一，個人、單位、機關或社會組織的舉報控告。上述主體在日常生活、工作、管理或行政執法中發現損害環境公益的違法行為，認為需要由人民檢察院提起公訴的案件，可以向人民檢察院反映、揭發。對于取得勝訴結果的案件，人民檢察院可以按照舉報獎勵規定，對控告、舉報人予以獎勵。

第二，人民檢察院自己發現。人民檢察院內設各部門在辦理其他案件或工作中，發現存在損害環境公益或有損害之虞的違法行為，應及時移交民行部門審查。

第三，法院建議人民檢察院介入。法院在審理其他案件中，發現涉及損害環境公益或有損害之虞的情況時，應當建議人民檢察院受理。

第四，上級交辦或指定辦理。上級人民檢察院或地方黨委、立法機關、政府，可以將環境公益訴訟案件轉交人民檢察院辦理。

2、設立檢察建議書前置程序、督促起訴制度

檢察機關參與環境公益訴訟并不限于直接起訴，還可以依據《民事訴訟法》第十五條、第二百一十條，采用支持或督促環境主管部門或社會團體起訴和向相關部門、單位發出檢察建議的做法維護環境正義。

進行民事初查應是人民檢察院介入環境公益訴訟法律工作的起點，卻并非必然導致訴訟的繼續。人民檢察院在獲得環境公共利益受到侵害或有侵害之虞的線索時，可以展開民事初查。其目的主要是通過檢察建議書前置程序，對通過初查發現的問題，采用向負有環境監管責任的行政機關發出檢察建議書的形式，建議該行政機關依法履行職責；或對處于繼續或連續狀態的污染環境或破壞生態的行為，人民檢察院向其調查認定的侵害環境公益行為人發出檢察建議書，要求立即停止環境侵害行為，排除危害，并采取措施恢復原狀。如果該行政機關沒有履行職責，或侵害環境公益行為人一意孤行，人民檢察院再啟動訴訟程序，以原告身份提起環境公益訴訟。檢察建議書應當敘述初查發現的污染環境或者破壞生態行為的事實，提供有關證據，明確具體要求，并表明訴訟意圖。

在人民檢察院調查過程中，時常會發現被調查的侵害行為已經由其他行政部門管理。為了避免重復審查和職能上的沖突，人民檢察院對涉及侵害環境公益的案件，經審查認為相關環境保護行政主管部門或者其他環境監督部門對侵害環境公益的違法行為已經做出行政處罰，但由此侵害行為造成的損害后果尚未得到處理，人民檢察院可以發出督促起訴書督促環境保護行政主管部門或者環境監督部門提起訴訟，請求人民法院判處行為人恢復環境原狀或進行其他補救措施。督促起訴書需經檢察長批準，且載明案件來源、基本案情、督促起訴理由以及法律依據、督促起訴時限、證據情況等詳細信息。

3、立案

對所受理的環境公益訴訟案件，人民檢察院進行初步審查后，認為國家利益和社會公共利益受到侵害，應當立案，對案件進行全面審查后，決定向法院提起訴訟。

立案條件一般應包括以下幾個方面：第一，有涉及環境方面的國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實，即在涉及環境方面有侵害國家利益或社會公眾利益的違法行為發生并有證據證明；第二，涉及環境方面侵害國家利益或社會公共利益行為的民事法律關系明確，或者能進一步查清其民事法律關系；第三、屬于人民檢察院提起環境公益訴訟的受案范圍和管轄范圍。

經發出檢察建議仍不停止侵害或依法履行查處職責的，或人民檢察院經調查認為有必要的，應予立案。人民檢察院提起的環境公益訴訟案件應有以下立案標準：第一，必須是重大的損害或有損害之虞的環境公共利益的案件，即必須達到嚴重的程度；第二，有明確的被告。被告包括自然人、法人或國家機關；第三，有明確的訴訟請求；第四，必須符合立案范圍；第五，其他人民檢察院認為應當受理的案件。

4、調查取證

為確定侵犯環境公益的事實，認定損害的范圍和嚴重程度，明確應當承擔責任的主體。根據第二次修正后的《民事訴訟法》第210條，人民檢察院有權進行調查取證，重點收集可能提起環境公益訴訟所必需的證據材料。人民檢察院在調查時，有權要求有關私人或公共機構提供相關信息資料和文件，被調查者不得拒絕。當證據存在于對方當事人或案外第三人控制之下時，人民檢察院對妨礙調查的單位和個人可以采取適當的強制措施，但應作嚴格規定或者申請人民法院調查收集。如果被調查對象拒絕提供相關資料或不配合人民檢察院的調查，情節嚴重時會面臨刑事制裁。

經過調查通常有三種處理結果：第一，因缺少損害的證據而結束調查；第二，依據收集的證據提起環境公益訴訟；第三，調查過程中達成調解，并簽署正式的調解書。

5、審查起訴

人民檢察院對環境公益案件，以原告主體身份向法院提起訴訟，法院以普通民事案件的程序進行審理，人民檢察院作為民事公訴案件的原告主體，應當出庭，在法庭上出示證據并對對方證據予以質證，同時參與法庭辯論。此外，涉及財產的案件在維護國家公共利益的前提下，在人民檢察院監督下，可以進行調解，但調解不得損害國家、集體或第三人利益。人民檢察院參與整個訴訟過程，訴前制作起訴書，調查收集證據，訴訟過程中參加法庭調查，參與法庭辯論，發表辯論意見。

6、調解

在檢察機關提起的環境公益訴訟中，檢察機關通過自己的調查取證而在起訴時提出的訴訟請求，并不等同于權利人的權利，其請求的正確與否及能否得到法院的支持，都要取決于庭審的最終判決。并且，世界大多數國家都允許檢察機關在環境公益訴訟中進行調解。我國的仙女湖環境公益訴訟案，也是檢察機關與被告通過簽訂調解協議而圓滿結案的。［7］因此，我國檢察機關在提起環境公益訴訟過程中可以進行調解。

7、抗訴與上訴

在刑事案件和民事、行政案件中，抗訴是人民檢察院對審判活動進行法律監督的重要途徑。環境公益訴訟屬于民事、行政訴訟案件，同樣適用抗訴的做法。對法院判決、裁定在認定事實和適用法律等方面確實存在的錯誤，人民檢察院可以區分不同階段按上訴審程序或審判監督程序提出抗訴：（1）按照第二審程序提出抗訴。當地方各級檢察院認為本級法院的第一審判決或裁定確有錯誤時，可以依法向上一級法院提出重新審理的請求。（2）按照審判監督程序提出抗訴。最高人民檢察院對各級法院或上級檢察院對下級法院已經生效的判決、裁定，如果發現確有錯誤，可以依法按照審判監督程序向法院提出重新審理的請求。

在檢察機關提起的環境公益訴訟中，如果一審被告對判決不服，可以針對一審判決提起上訴，這是民事訴訟的本質使然。如果為了維護檢察機關作為公共利益代表的所謂權威，而剝奪當事人的上訴權，則有違公正。

（四）規定人民檢察院提起環境公益訴訟的舉證責任、訴訟費用承擔和訴訟時效

1、舉證責任

檢察機關是國家機關，擁有法定的偵查權。基于我國的現實情況，要取得行政機關或公司企業某部門的資料，大多需要出示經審批的公函，且在面對國家機關時，一般民眾取證通常都會配合工作。在收集證據時，人民檢察院以其特殊地位擁有較大的便利和優勢。因而，由人民檢察院提起環境公益訴訟的，應承擔全部舉證責任，向有關單位或者個人調查取證。有關環境保護行政主管部門、其他依法負有環境監督職責的部門、醫療衛生機構組織應當向人民檢察院提供涉及侵害環境公益的監測、化驗、鑒定、評估等技術資料數據。

由于環境損害比較難以鑒定，往往需要專業的人員和較高的技術，故建議檢察機關為辦理環境公益訴訟案件及早吸收專業人員，或者對原有人員進行辦理環境公益訴訟案件的業務培訓。

2、訴訟費用

檢察機關對由其提起的環境公益訴訟，如何交納訴訟費用，引起學術爭議。有的主張，檢察機關應當預交訴訟費用，并承擔敗訴部分的訴訟費；有的認為，檢察機關沒有必要預交訴訟費，也不必承擔敗訴部分的訴訟費。本文的觀點是，檢察機關不應當預交訴訟費，假如敗訴，費用應當由國家承擔，理由如下：

首先，檢察機關作為原告與一般的民事訴訟原告不同。檢察機關是國家機關，本身沒有經濟收入，其經費是由國家財政撥款，從國庫支出，如果規定由檢察機關預交訴訟費用和承擔敗訴費用，那也是由國庫支付檢察機關，再由檢察機關交給審判機關，最后，審判機關又把訴訟費交回國庫。對國庫而言，等于什么都沒有發生，但是，卻增加了很多不必要的工作量。其次，檢察機關提起環境公益訴訟是為了保護國家利益、社會公共利益，即便勝訴，所獲得的利益也與檢察機關沒有法律上的聯系。如果要求其承擔預交訴訟費義務和敗訴后的風險，必然導致權利義務不對等。再次，考察國外的立法和司法實踐，一般都規定檢察機關提起環境公益訴訟的訴訟費直接由國庫承擔。因此，如果人民檢察院勝訴，則由敗訴方承擔訴訟費用；如果檢察機關敗訴，訴訟費用可由國家承擔，檢察機關僅負擔訴訟支付的必要費用。同時，為保證環境公益訴訟案件順利進行和減輕國庫負擔，可以從對違法行為者的罰款中抽出部分資金建立環境保護基金，用于環境公益訴訟的必要支出。

3、訴訟時效

由于環境公益訴訟具有特殊性，應適當延長訴訟時效。這是因為，首先，環境公益訴訟保護的是國家利益和社會公共利益；其次，環境侵權損害結果的潛伏性、滯后性以及因果關系的復雜性，導致確認和判斷損害結果的事實及提供有關證據難度更大。

為更有利于保護受害者和環境資源，對環境公益訴訟時效限制應放寬、放長，最好以十年為基準，自知道或應當知道違法行為時起算，十年內均可提起環境公益訴訟，但最長不得超過三十年。

總之，修改后的《民事訴訟法》新增“公益訴訟”條款，雖然結束了長期以來公益訴訟于法無據的尷尬局面，卻因僅有的這一條規定不夠明確，仍需后續的法律解釋完善我國檢察機關提起環境公益訴訟的法律保障。

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［2］楊華.檢察機關提起環境民事公益訴訟的法律障礙分析——從兩起司法判決談起［J］.廣東社會科學，2010，（6），186－191.

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［5］李摯萍.歐洲環保團體公益訴訟及其對中國的啟示［J］.中州學刊，2007，（4），88－92.

［6］斯蒂芬·B·戈爾德堡等著，蔡彥敏、曾宇、劉晶晶譯.糾紛解決——談判、調解和其他機制［M］.北京：中國政法大學出版社，2004.

［7］歐陽晶，華玉光，鄒小軍.江西：一起公益訴訟還仙女湖一片碧波——江西首例環境公益民事訴訟經調解結案被告向原告檢察機關致謝［N］.檢察日報，2009－2－6.