要注重疏導外來人口增長

文/郭占恒

外來人口增長不應是放任的、無限的和盲目的，而應積極加以調控，適時進行疏導。要認真貫徹落實省委、省政府提出的“機器換人，減人增效”的決策部署，注重疏導外來人口增長，著力提高經濟發展的質量和效益，這不僅是浙江發展的當務之急，更是長遠大計

改革開放以來，浙江率先走上了市場化、工業化、城市化發展的快車道，成為中國經濟比較發達的省份，吸引了大量省外人口流入。據“六普”資料，2010年，浙江常住人口5446.5萬人，其中省外流入人口1182.4萬人，占全部常住人口的21.7%，即5個常住人口中就有1人以上來自省外。與10年前的2000年相比，省外流入人口增加813.5萬人，相當于新流入了一個海南省（867.1萬人）的人口，增幅高達220.5%，年均增長12.4%，十分驚人。與此同時，10年間全省戶籍人口僅增加246.7萬人，僅占省外流入人口的20.9%，也就是說，在浙江新增人口中，近80%來自省外。省外人口的大量流入，是新世紀以來浙江常住人口大幅增加的主要原因。

應清醒看到，省外人口的大量流入，在為浙江經濟發展做出重大貢獻的同時，也對浙江人口、資源和環境的可持續發展帶來很大壓力，甚至延滯了浙江經濟轉型升級和發展質量的提高。對此，如何順應“人口紅利”減弱、外來人口回流、加快轉變經濟發展方式的新形勢，認真貫徹落實省委、省政府提出的“機器換人，減人增效”的決策部署，注重疏導外來人口增長，著力提高經濟發展的質量和效益，這不僅是浙江發展的當務之急，更是長遠大計。

人口流入過多對浙江的影響

省外人口大量流入浙江具有兩面性，一方面為經濟發展注入了“人口紅利”，一方面對可持續發展形成壓力。而隨著外來人口累計數量增加和發展階段變化，其不利影響越來越明顯。

——對資源環境及社會管理形成嚴重壓力。資源環境對人口的承載是有極限的，過之就會產生嚴重問題。浙江外來人口流入過多帶來的問題是：其一，造成資源環境嚴重超載。據浙江省咨詢委研究，2010年浙江相對能源、土地、水等自然資源承載力為2413萬人，實際常住人口5446萬人，超載3033萬人，超載率高達56%。在超載人口中，有2/3是外來人口。其二，造成“城市病”問題凸顯。全省許多縣以上城市以及部分發達鄉鎮由于人口快速膨脹，造成城市規劃布局滯后，城鎮基礎設施承載力嚴重不足，帶來交通擁堵、環境污染、垃圾圍城、房價高企、管理紊亂等“城市病”問題。其三，造成教育等公共資源分布不均。近3年來，外來人口隨遷子女人數年均增幅超過45%，已達230萬人。統計部門抽樣調查顯示，全省在校小學生和初中生中，來自省外的學生分別占17.2%和9.3%。這一方面加劇了教育資源的緊缺，一方面也影響了人口流出地教育資源的利用和發展。

——拉低了人均GDP水平。1990年以來，浙江人口增速加快，尤其近10年人口增長迅猛。“五普”至“六普”的10年間，浙江常住人口總量由4677萬人增長到5446萬人，增加了769萬人，年均增加76.9萬人。“十一五”期間，每年凈流入人口79.76萬人，近2年則超過80萬人，人口增長大大超過經濟增長。2010-2011年浙江人口分別增長13.6%和11%，而GDP增長只有11.8%和9%，其結果是拉低了人均GDP水平。比如，浙江多年來雖然在GDP總量上低于江蘇，但人均GDP一直高于江蘇。“五普”（2000年）時，浙江人均GDP為13416元，比江蘇高出1651元。到“六普”（2010年）時，江蘇人均GDP達到52472元，比同期浙江人均GDP51262元高出1210元。江蘇之所以在較短時間內實現對浙江的反超，其中一個重要原因是江蘇常住人口總量增長比浙江慢，“十一五”期間江蘇常住人口僅增加281萬人，比浙江的456萬人少275萬人。

2007—2011年浙江生產總值及人口增長情況 單位：%

——降低了人均受教育程度。長期以來，浙江人口文化素質明顯偏低。根據“六普”統計，浙江具有較高文化程度（大學、高中和初中文化程度）的人口比例明顯低于廣東、江蘇、山東，而具有較低文化程度（小學文化程度）的人口比例則明顯高于這三個省份，其中每10萬人口中具有小學文化程度人口數甚至比全國還高出2040人。同時，“六普”資料還顯示，浙江常住人口的文盲率為5.62%，高于山東的4.97%、江蘇的3.81%、廣東的1.96%，也高于全國的4.08%。浙江人口文化素質偏低，與大量外來人口的低學歷密切相關。據有關資料，浙江外來人口中，初中、小學和未上過學的人口合計高達85.6%。

——造成城市化水平“虛高”。根據“六普”資料，浙江常住人口中，居住在城鎮的為3354.06萬人，占66.62%；同“五普”相比，城鎮人口增加1077.55萬人，城鎮人口比重大幅上升了12.95個百分點。進一步分析，2000年到2010年間，浙江省外流入人口由369萬人增加到1182萬人，增加了813萬人，占城鎮新增人口1077.55萬人的75.4%。由于省外流入人口主要集中在城鎮地區就業、居住和生活，這部分人口對浙江人口城鎮化水平的提高貢獻較大。可見，浙江人口城鎮化水平的大幅上升并不完全是本省農村人口城市化的結果，而是一種“虛高”現象。雖然他們已被統計為城市常住人口，但僅僅是統計意義上的城市人口，缺乏牢固的基礎，具有不穩定性和可逆性。未來隨著傳統產業轉型升級和勞動密集型產業向中西部地區轉移，可能引發省外流入人口向其戶籍地“回流”，一些外來人口比重大的城鎮可能會出現“人去樓空”，導致城鎮化水平下降。

——對實現“四翻番”形成較大壓力。省委十三屆二次全會提出了“四個翻一番”的發展目標，要求到2020年全省生產總值、人均生產總值、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入分別比2010年翻一番，分別達到55500億元、104000元、55000元、24000元以上。翻一番在通常情況下，只需年均增長7.2%左右即可實現。但是，如果考慮人口變化，總量翻番與人均翻番就會出現不同步現象。浙江由于外來人口增長過多，且尚無減弱趨勢，若按過去5年人口年均實際增長1.8%預期，全省生產總值增速應比人均生產總值高出1.8個百分點，即年均總量增速要達到9%左右才能實現人均翻一番的目標。而根據未來發展趨勢和“十二五”規劃經濟增長8%的預期，年均增長9%具有很大的難度和不確定性。這樣，注重疏導外來人口增長就成為一個必須要考慮的問題。

人口流入過多的主要原因

省外人口大量流入浙江，與浙江粗放型的發展方式和勞動密集型的產業結構密切相關。

——單位GDP所需勞動力高于全國。據測算，2011年，浙江第二產業的單位GDP所需要的勞動力為0.112人/萬元，不僅高于上海的0.056人/萬元、江蘇的0.08人/萬元、山東的0.087人/萬元、廣東的0.096人/萬元，也比全國平均水平的0.102人/萬元高出0.01人/萬元。這說明，生產同樣的GDP，浙江需要更多的勞動力投入。

——企業用工要求普遍偏低。據浙江省人力資源和社會保障廳發布的《浙江省部分市縣人力資源市場供求狀況分析》，2008年三季度、2009年三季度、2010年一季度和2011年一季度的企業用工需求中，低技能要求（包括無技能要求、初級技能和初級專業技術職稱）的需求比重分別為89.6%、93.2%、87.8%和87.9%，對求職人員的低學歷要求（包括無學歷要求和初中及以下人員）分別占68%、72.1%、69.6%和66.7%。可見，用工單位對求職者的文化素質和職業技能要求普遍偏低，這也意味著浙江企業大多屬于勞動力密集型的企業。

——低層次崗位使外來人口缺乏學習提高的動能。據有關資料，2010年，浙江92.3%的外來人口從事只需“動手”和“跑腿”的低端職業，其中73.3%為生產運輸設備操作人員及有關人員、19%為商業服務業人員。從年齡上看，第一代和新生代外來人口從事的職業差別很小，都是以低端職業為主，20-24歲、30-34歲和40-44歲的外來人口中的生產運輸設備操作人員及有關人員分別占73.1%、73%和75.2%，商業服務業人員分別占19.5%、18.3%和18.3%；而專業技術人員比重分別只有3.4%、2.7%和1.3%。簡單勞動崗位使外來人口既缺乏學習技能的壓力，也缺乏學習的動力，從而被鎖定在低端職業，難以形成向上流動的機制。

此外，一些地方和企業為應對人口紅利減弱引發的招工難問題，出臺許多優惠政策留住外來勞動力，包括大幅度提高工資、改善勞動條件、解決住房難和子女入學等問題，也吸引越來越的外來人口流入浙江。

幾點建議

目前，浙江正處于深入推進城市化過程，全省人口增長還將持續一段時期，而且仍將以外來人口增長為主。但受資源、環境、基礎設施、社會管理等條件的限制，外來人口增長不應是放任的、無限的和盲目的，而應積極加以調控，適時進行疏導。

——提高疏導外來人口重要性的認識。人口增長與資源環境相適應，既是社會規律，也是自然規律。對此，黨中央一直十分重視，每年都要召開會議進行研究和部署。應充分認識到，浙江外來人口增長過多是不可持續的，這不僅為浙江發展帶來諸多問題，還會加劇全國人口分布不均，造成區域發展的不平衡、不協調和不可持續，同時也不利于外來流動人口及家庭的身心健康。值得慶幸的是，隨著國家實施西部大開發、東北振興、中部崛起戰略以及“人口紅利”減弱，外來人口回流有了更多的條件和選擇。浙江應緊緊抓住這一歷史性機遇，學習借鑒北京、上海、深圳、廣州以及蘇州等地實行人口總量控制目標的辦法，積極做好外來人口回流工作，促進浙江可持續發展。

——加快產業轉型升級，“騰籠換鳥”。浙江省外人口流入過多主要是產業層次過低所致，只有通過提高產業層次，加快經濟轉型升級才能緩解。主要辦法：一是按照中央提出的“化解產能過剩矛盾”的要求，下決心徹底淘汰落后產能，進而分流這方面的勞動力。二是積極培育發展戰略性新興產業，大力發展技術密集型產業，以技術創新驅動替代勞動力驅動，減少低技能低素質勞動力需求。三是把以外來人口為主的傳統低端的塊狀經濟整體轉移出去，只保留總部經濟及研發、銷售環節，以塊狀經濟轉移帶動外來人口回流。如湖州織里鎮是全國著名的童裝生產基地，2012年登記外來人口21.7萬人，其中安徽籍占70%，約15萬多人，外來人口大大超過本地人口。目前織里鎮發展不僅遇到產業層次低、土地、環保、節能減排等硬約束，還帶來治安、交通、消防、衛生、教育等方面的壓力。為此，織里鎮正與安徽望江縣高士鎮和賽口鎮合作建設500畝童裝產業園，可轉移1000家左右企業，可帶動數萬名安徽籍勞動力回流。這種思路和做法值得全省推廣。

——鼓勵企業“機器換人，減人增效”。近年來，隨著“人口紅利”減弱和中西部地區就業機會增多，企業招工難、用工貴成為制約浙江經濟發展的一大瓶頸。解決的根本辦法就是“機器換人，減人增效”。各地應積極引導和鼓勵企業加快固定資產更新，提高資本有機構成，提高勞動生產率，降低單位GDP用工人數。政府可考慮用財政貼息等辦法支持企業更新先進機器設備，銀行可考慮優先優惠提供貸款，企業可考慮實行“五個人的活三個人干，拿四個人的工資”，這樣既減少了用工，提高了職工收入，也降低了用工成本。

——加強對外來人口有序管理。加強外來人口管理是維護社會和諧穩定的重要內容。可探索實施“以房管人”、“以業控人”、“以證控人”等措施，有效控制“三無人員”的流入。可借鑒深圳等地的做法，加強對流動人口較為集中、治安問題較多區域和場所的定期清理整治，及時清理無合法證件、無固定住所及無正當工作或經濟收入等“三無”流動人口，在給予社會關愛和救助的同時合理疏導。同時，適當調整外來人口用工、落戶政策和隨遷子女就學政策，更多向高學歷、高技能人才和高端產業就業人員傾斜。