促進我國分散式風電發展的政策研究

王彩霞，李瓊慧

（國網能源研究院，北京 100052）

促進我國分散式風電發展的政策研究

王彩霞，李瓊慧

（國網能源研究院，北京 100052）

近年來，為推動我國清潔能源戰略實施發揮重要作用，我國以大型風電基地為主要形式的風電迅猛發展。但隨著局部地區風電接入水平提高，風電消納難題日益嚴峻。在資源不太豐富地區發展分散式風電、集中開發與分散開發并重，成為我國風電發展的新思路。本文結合我國分散式風電開發的思路與特點，借鑒國外分散式風電開發相關經驗，研究促進我國分散式風電科學有序發展的政策措施。

分散式；風電；經驗；政策

0 引言

近年來，我國風電迅猛發展，主要以大型風電基地的形式、按照大基地融入大電網的思路進行開發建設，為推動國家清潔能源戰略實施發揮了積極作用。但是，隨著我國風電裝機規模的擴大，特別是局部地區風電裝機占系統負荷的比重增大，大規模集中式風電開發潛藏的一些技術和管理方面的問題和矛盾日益顯現，主要包括風電消納和安全等方面。在此背景下，在建立大基地融入大電網促進了風電規模化發展的同時，鼓勵發展分散式風電項目，支持在資源不太豐富的地區發展低風速風電場，成為當前我國風電產業發展的新熱點。

分散式風電是以分布式電源形式分布在配電網絡中的單個風電機組或以此組成的小型風電場，其規模一般在幾十千瓦到幾十兆瓦之間，所產生的電力就近接入當地配電網進行消納，不以大規模遠距離輸送電力為目的，不同于直接與輸電網連接的大中型風電場（50MW及以上）。

分散式風電和分布式發電既有區別，又有聯系。兩者的共同點為位于負荷附近，裝機規模小、電能就地接入配電網進行消納，區別在于分布式發電主要滿足自身用電需求，而分散式發電則為公共電廠性質，將全部電力送入電網。相比大規模集中開發，分散式開發可以降低成本，分散電網的事故風險并緩解消納瓶頸，適合電網結構好、土地面積有限的地區。

1 我國分散式風電發展概況

我國分散式風電目前處于起步階段。國家能源局在《可再生能源發展“十二五”規劃》中首次提出可再生能源的開發應堅持集中開發與分散利用相結合，形成集中開發與分散開發、分布式利用并進的可再生能源發展模式；對于未來風電的發展要在加快千萬千瓦級風電基地建設同時，積極推進內陸分散的風能資源利用。此外，2011年以來，國家能源局先后出臺了《國家能源局關于分散式接入風電開發的通知》 （國能新能[2011]226號）、《分散式接入風電項目開發建設指導意見》（國能新能[2011]374 號）等[1-2]，明確分散式接入風電項目的定義、接入電壓等級、項目規模等，并對項目建設管理、并網管理、運行管理等進行了嚴格的規定。目前各地正積極按照國家能源局關于分散式風電開發建設文件精神開展分散式風電項目規劃和開發。

截至2012年5月底，國家電網公司經營區域內已接入35kV及以下電壓等級的分散式風電裝機容量達到480MW，發電量978GWh，年平均利用小時數為2037h。各區域分散式風電裝機容量及發電量占比情況如圖1、圖2所示。

2 我國分散式風電發展思路

2.1 發展思路

按照《國家能源局關于分散式接入風電開發的通知》（國能新能[2011]226號），我國近期分散式風電開發的主要思路與邊界條件如下：

（1）以分散方式多點接入低電壓配電系統的風電機組，設計上應滿足國家有關技術標準、運行安全、環境保護和土地使用等規定，其運行服從電網系統的統一調度。

（2）分散式開發風電機組接入的配電設施布局分散、數量較多，宜采用分地區或分縣域打捆開發的方式，初期適當限制投資方數量，確保項目開發的有序進行和電力系統的運行安全。

（3）初期階段僅考慮在110kV（東北地區66kV）、35kV和10kV 3個電壓等級已運行的配電系統設施就近布置、接入風電機組，不為接入風電而新建變電站、所，不考慮升壓輸送風電，風電裝機容量原則上不高于接入變電站的最小負荷水平。風電機組的單機容量可視具體情況靈活選用。

（4）電網企業對分散式多點接入系統的風電發電量應認真計量、全額收購。風電發電量的電價補貼執行國家統一的分地區補貼標準。

2.2 項目開發條件

按照國家能源局《分散式接入風電項目開發建設指導意見》（國能新能[2011]374 號），分散式接入風電項目應具備以下條件：

（1）應充分利用電網現有的變電站和線路，原則上不新建高壓送出線路和110kV、66kV變電站，并盡可能不新建其他電壓等級的輸變電設施；

（2）接入當地電力系統110kV或66kV降壓變壓器及以下電壓等級的配電變壓器；

（3）在一個電網接入點接入的風電裝機容量上限以不影響電網安全運行為前提合理確定，統籌考慮各電壓等級的接入總容量，并鼓勵多點接入；

（4）除示范項目外，單個項目總裝機容量不超過50MW。

圖1 各區域分散式風電裝機容量分布圖

圖2 各區域分散式風電發電量分布圖

3 國外分散式風電發展概況與政策經驗

3.1 國外分散式風電發展概況

（1）丹麥

丹麥電網是北歐電網的一部分，輸電網主要由400kV和132/150kV輸電線路以及與挪威、瑞典、德國的互聯線路組成。丹麥配電網為100kV以下電網，主要有30 kV－60kV，10 kV－20kV，400V等電壓等級。

丹麥風電機組主要并入配電網，接入20kV或更低電壓配電網的風電裝機容量約占全國風電裝機總量86.7%，接入30 kV－60kV的電網的占3.1%。大型近海風電場直接并入輸電網（132 kV－150kV），占全國風電裝機總量的10.3%。丹麥風電場接入電壓等級如表1所示[3]。

丹麥風電接入情況主要與丹麥風電發展歷史階段以及風電發展規劃等相關[4]。丹麥風電的正式發展起步于20世紀70年代石油危機之后。受當時風電機組技術限制，機組規模較小，一般就近接入配電網。此外，丹麥早期的各種優惠政策鼓勵個人聯合投資開發風電，且在風電開發中注重風電機組對城市規劃以及自然景觀的影響，因此社區周圍分散且規模較小的風電場較為常見。近年來，隨著丹麥內陸風電開發資源的飽和，海上風電場建設加快。丹麥未來60%的風電場將直接并入132kV甚至400kV輸電網，如羅德桑德II期海上風電場建成后將升壓至132kV后并入陸上輸電網。

（2）德國

德國電網電壓等級共分為7級，分別為380kV、220kV、110kV、60kV、36kV、6kV和0.4kV。德國陸地風電場裝機規模較小，基本連接到6kV－36kV或110kV電壓等級的配電網，以就地消納為主。隨著未來風電裝機容量的擴大，將考慮并入到較高的電壓等級上，如220kV及以上電網。德國未來海上風電場將接入220/380kV輸電網，與其他國家的電網互聯也為開發大型的海上風電場創造了條件。

（3）西班牙

西班牙電網以400kV和220kV為骨干網架，已形成全國聯網，并與歐洲的四個國家互聯。西班牙風能資源主要集中在北部和南部的沿海區域，風電場以成片開發的大中規模電場為主，但其電力負荷主要集中在中部的馬德里和東部的巴塞羅那地區，大量風電需要跨地區輸送。西班牙400kV線路主要分布在北部、中部和東部，基本與大型風電場布局相適應。

表1 丹麥風電場接入電壓等級

從上面的分析可見，國外在風電開發上不顯著區分集中開發和分散開發，一般根據資源條件、負荷分布、電源規劃等情況，確定風電場的開發規模，并接入合適的電壓等級。因此，國外沒有明確的分散式風電概念。但從國外風電的開發利用情況來看，丹麥、德國等歐洲國家有一定比例的風電開發規模較小，接入低壓配電網，類似于我國對分散式風電的定位。西班牙、美國等由于風能資源與負荷中心分布的不均衡，小規模風電開發比例較低，多為大型風電場開發，通過輸電網外送到負荷中心，類似于我國的集中開發。

3.2 國外風電發展政策經驗

目前，國內外尚無針對分散式風電發展的政策出臺，相關政策要么針對所有類型的風電，要么針對包括光伏發電、天然氣發電等在內的分布式電源。對于分布式電源，相關政策主要針對分布式發電投資主體多為用戶且主要滿足用戶自身用電需求、與電網存在并網不上網、并網且上網等多種并網方式的特點，制定相關的上、下網結算政策、備用容量費政策、接網費政策等。根據我國分散式風電的特點—公共電廠性質，且全部電力送入電網，因此針對分布式電源的政策對分散式風電適用性不強。這里主要梳理國外風電相關政策[5-6]，為我國促進分散式風電健康發展政策研究提供借鑒。

（1）總量目標

在保障能源安全、應對氣候變化、創造經濟增長點等因素驅動下，許多國家制定了可再生能源中長期發展目標，結合本國資源特點，進一步細分為風電等各類可再生能源發展目標。為了實現風電與電力、能源及經濟系統的協調發展，很多國家都制定了階段性發展目標且注重風電均衡有序發展。例如德國政府通過逐年滾動下調新建項目的上網電價水平，使年度新增容量保持在1.5GW－2.5GW。西班牙實行風電預分配登記制度，預先對年度新增規模進行劃定，未納入規劃的風電場一律不享受補貼，以此使該國近10年風電快速發展期間的年度新增規模基本保持在1GW－2GW。

（2） 電量收購

在風電發展初期，國外多采用發電量強制上網等政策激勵風電發展，這對于保障風電接入、實現規模化增長起到了積極作用。隨著發展規模的不斷擴大，許多國家對風電上網收購辦法進行了調整，目前許多國家風電上網收購辦法已經調整為“優先收購”，在電力系統緊急運行情況下，可以限制風電出力。例如德國《可再生能源法》（2004年版）和《可再生能源法》（2012年版）都規定，如果發電設施在電網超載時不能減少其發電量，則電網運營商可以不履行可再生能源電力優先并網的義務。同時，可再生能源發電商為了將發電設施并入電網，可與電網運營商達成不優先收購的協議。《可再生能源法》（2012年版）還規定，電網在過載等緊急情況下可以限制100kW以上可再生能源發電機組的出力。西班牙通過風電控制中心實時調整風電出力，并規定在某些特定情況下，電網公司有權切除部分風電或要求風電場降出力運行。

（3） 上網電價

國外風電上網電價政策不存在完全統一的模式，但從應用范圍和實施效果來看，政府強制要求電網企業在一定期限內按照一定電價收購電網覆蓋范圍內風電發電量的固定上網電價政策是應用最為廣泛、最常見的電價模式。國外典型國家的固定上網電價機制具體包括定價機制和調整機制兩個方面。

定價機制主要考慮發電項目的實際成本，與資源狀況、裝機容量、新技術應用等因素有關，重點是體現公平原則。德國根據實際風電機組發電量與參考風電機組發電量的比值關系確定該機組享受高初始電價的年限，比值越小，享受高初始電價的年限越長。此外，德國對于2015年之前投運的、能夠提供系統服務的風電場給予額外電價獎勵。

調整機制既反映發電成本的變化，也與市場變化、本國規劃目標、成本控制目標相一致，旨在實現可再生能源均衡有序發展。例如，為避免出現過度激勵，一些歐盟國家建立上網電價定期評估和下調機制。德國陸上風電上網電價每年下調1.5%。西班牙對可獲得電價補貼的風電場滿負荷運行小時數做了限制性規定，對于發電小時數超過規定小時數的風電場，超出部分不再享受政府電價補貼。

（4） 成本費用分攤

風電開發利用成本高于常規電源，因此需要給予較高上網電價等激勵政策促進其發展。由于風電發展的最終受益者是全社會，因此國外普遍采用全社會成本分攤機制解決風電發展的補貼資金籌集問題。從成本分攤承擔主體來看，大致可以分為3類：（1）向終端電力用戶征收可再生能源電價附加，如德國；（2）由國家公共財政提供資金，如西班牙；（3）通過向化石能源生產者征稅籌集，如英國。

4 我國分散式風電發展政策建議

4.1 我國風電發展政策

隨著2005年《中華人民共和國可再生能源法》的頒布和實施，我國風能產業發展迅猛，已由起步階段進入快速發展階段。經過近幾年的不懈努力，我國已經初步構建了促進風電發電發展的政策法規體系，涵蓋了可再生能源發展總量目標、收購制度、分類電價以及行業管理等政策。

4.1.1 總量目標政策

根據《可再生能源法》（修正案），國務院能源主管部門根據全國能源需求與可再生能源資源實際狀況，制定全國可再生能源開發利用中長期總量目標。依據總量目標制度要求，國家能源局陸續出臺了《可再生能源發展“十二五”規劃》、《風電發展“十二五”規劃》（國能新能[2012]195號）等。

4.1.2 全額保障性收購制度

根據《可再生能源法》，電網企業應當與按照可再生能源開發利用規劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量。發電企業有義務配合電網企業保障電網安全。由于風電具有隨機性、波動性的特點，“全額收購”可再生能源發電客觀上難以實現。《可再生能源法》（修正案）將“全額收購”修改為“全額保障性收購制度”，但缺乏明確的釋義，沒有具有可操作性配套實施辦法。

4.1.3 分類價格制度

2003年以前風電項目上網電價實行政府定價，各地價格主管部門批準后，報國家物價部門備案；2003年－2009年實行審批電價與特許權招標電價“雙軌制”電價，特許權招標項目按照招標形成的價格確定，未進行招標的省（市、區）仍沿用政府定價；2009年8月1日，國家發改委出臺的《關于完善風力發電上網電價政策的通知》確定了分資源區制定陸上風電標桿上網電價的新的風電電價機制。按風能資源狀況和工程建設條件，將全國分為四類風能資源區，相應制定風電標桿上網電價。

4.1.4 費用分攤制度

根據《可再生能源法》（修正案）電網企業依照上網電價收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償。電價附加標準由國務院價格主管部門報經國務院同意后核定征收。2006年國家發改委確定的電價附加標準為每千瓦時1厘錢，在銷售電價中附加收取；2008 年7 月1 日將附加標準提高到2厘錢；2009年底調至4厘錢；2011年根據《國家發展改革委關于調整東北電網電價的通知》中關于提高可再生能源電價附加標準的有關規定，可再生能源電價附加標準提高至每千瓦時8厘錢。

4.1.5 專項資金制度

建立專項資金制度主要解決可再生能源發電的額外成本問題，其他可再生能源開發利用的資金瓶頸仍需要專門的渠道解決，因此我國《可再生能源法》中提出設立可再生能源專項資金，專門用于費用分攤制度無法覆蓋的可再生能源開發利用項目的補貼、補助和其他形式的資金支持。國家財政設立可再生能源發展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。

4.1.6 行業管理政策

《可再生能源法》頒布實施后，國家能源局、財政部、電監會等陸續出臺了一系列配套政策法規，進一步細化制定了可再生能源發電方面的配套管理和實施辦法，明確了項目管理制度、優先收購原則和相應的監管辦法、調度運行管理、相關技術規范和標準等，對可再生能源的開發利用起到了規范和促進作用。

（1）項目管理政策

2006年，國家發改委頒布《可再生能源發電有關管理規定》，對可再生能源發電的行政管理體制、項目管理和發電上網等作了進一步明確的規范。

2011年，國家能源局頒布《風電開發建設管理暫行辦法》，對風電場工程的建設規劃、項目前期工作、項目核準、竣工驗收、運行監督等環節提出管理要求，明確規定省級政府投資主管部門核準的風電場工程項目，須按照報國務院能源主管部門備案后的風電場工程建設規劃和年度開發計劃進行，有力推動地方規劃及項目建設與國家規劃的銜接。

（2）優先收購管理政策

2007年，國家電監會下發了《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》，規定對于電網覆蓋范圍內的水力、風力、生物質、太陽能、海洋能和地熱能發電6種可再生能源發電企業，今后電網企業必須優先全額收購其上網電量。除大中型水力發電外，可再生能源發電機組不必參與上網競價，電網企業需優先收購并安排調度。

（3）調度運行管理政策

2010年12月，國家能源局出臺了《風電機組并網檢測管理暫行辦法》，暫行辦法要求自2011年1月1日始，新核準的風電場項目安裝并網風電機組，必須通過檢測符合相關技術規定才能并網運行。

2011年6月，國家能源局頒布《風電場功率預測預報管理暫行辦法》，要求所有已并網運行的風電場必須建立風電預測預報體系和發電計劃申報工作機制，未按要求報送風電預測預報結果的風電場不得運行并網。2012年2月出臺《風電功率預報與電網協調運行實施細則（試行）》，對風電場功率預測預報管理進行了詳細規定和說明。

4.2 促進我國分散式風電有序發展的政策建議

4.2.1 存在的問題

從我國風電政策的實施效果來看，一方面，風電總量目標、收購制度、上網電價機制及配套的費用分攤、專項資金等政策極大地促進了我國風電的規模化發展，但另一方面，通過與國外相關政策的對比，結合我國分散式風電特點和布局，我國風電政策存在如下問題：

（1）考慮分散式風電開發的資源條件和裝機容量，現有風電定價機制設計還比較粗放，無法反映分散式風電實際成本。

風電項目在資源條件、裝機容量、風電技術、運行維護等方面的不同，將引起風電度電成本的差異。對于分散式風電，按照《國家能源局關于分散式接入風電開發的通知》（國能新能[2011]226號），風電發電量的電價補貼執行國家統一的分地區補貼標準。根據我國分散式風電開發的布局和單個項目建設規模，分散式風電將主要集中于中部和南部等風能資源一般的第四類風資源區。考慮到第四類風資源區覆蓋范圍廣，不同地區風能資源差異仍然較大，且分散式風電單個項目規模較小（不超過50MW），安裝機組數量較少，風電開發單位成本相對較高，因此現有電價可能無法反應風電實際成本，存在電價激勵不足的問題。

從國外風電電價政策來看，雖然德國、西班牙等歐洲國家沒有明確區分風電的集中和分散開發方式，也沒有針對集中開發和分散開發的風電出臺不同的政策，但其在風電上網電價機制中均精細化地體現了不同資源條件、裝機容量等風電電價方面的差別。如在德國，幾乎沒有任何兩臺風電機組的上網電價是相同的。德國根據實際風電機組發電量及參考風電機組發電量的比值關系確定機組享受高初始電價的年限，比值越小，享受高初始電價的年限越長。此外，對率先使用新技術的發電項目給予額外補貼。這就鼓勵了風電開發商在不同風能資源區因地制宜開發風電，且根據需要采用新的風電機組技術。

（2）針對分散式風電的全額收購制度還需要分散式風電開發總量以及配電網接納能力進一步協調。

按照《國家能源局關于分散式接入風電開發的通知》（國能新能[2011]226號），電網企業對分散式多點接入系統的風電發電量應認真計量、全額收購。優先收購可再生能源電量是電網企業義不容辭的責任，電網企業應當千方百計最大限度地收購風電。同時，從現有大型集中風電場的并網消納情況來看，電網接納風電的能力與電源結構、運行靈活性、負荷水平等多種因素有關。由于我國大型風電開發規劃與電網規劃不協調、風電規劃與常規電源規劃不協調等因素，保障我國大型風電場的風電全額收購存在較大難度。這也是《可再生能源法》（修正案）將“全額收購”修改為“全額保障性收購制度”的原因。借鑒集中開發風電消納的經驗與教訓，對于分散式風電的電量收購應當綜合考慮分散式風電開發潛力以及配電網的分散式風電接納能力，制定合理的分散式風電開發總量目標，保證全額收購制度切實可行。目前，我國尚未出臺分散式風電開發的總量目標，而在全額收購制度的激勵下，分散式風電開發的熱情較高，因此，需要盡快完善總量目標及相關配套政策，保證分散式風電的規范有序開發。

從國外風電開發經驗來看，一方面，國外普遍制定了總量目標與上網電價銜接的動態調整機制，根據開發情況，適時調整補貼情況，保證風電有序開發；另一方面，國外也已將風電發展初期的全額收購制度調整為“優先收購”，允許電網根據運行情況限制風電出力。

4.2.2 有關建議

（1）精細化制定分散式風電電價政策，體現不同項目在資源條件、開發容量、運行維護等方面的差異性引起成本差異。

根據分散式風電開發的資源條件、項目開發容量、運行維護等情況，在一定的投資回報水平下確定分散式風電合理的上網電價水平，進一步細化同一資源區風電項目定價機制，體現不同項目在資源條件、開發容量、運行維護等方面的差異性引起成本差異。

（2）綜合考慮配電網接納能力，制定合理的分散式風電開發總量目標與收購制度。

借鑒集中風電開發的經驗與教訓，綜合考慮分散式風電發展與配電網規劃、當地負荷水平、配電網運行安全水平等的協調，制定合理的分散式風電開發總量目標，并根據電網接納能力，確定合理的電量收購制度。

5 結論

從我國風電政策的實施效果來看，一方面，風電總量目標、收購制度、上網電價機制及配套的費用分攤、專項資金等政策極大地促進了我國風電的規模化發展，但另一方面，結合我國分散式風電特點和布局，我國現有政策還存在定價機制設計比較粗放，可能無法反映分散式風電實際成本，以及針對分散式風電的全額收購制度還需要分散式風電開發總量以及配電網接納能力進一步協調等問題。

為促進我國分散式風電科學有序發展，建議精細化制定分散式風電電價政策，體現不同項目在資源條件、開發容量、運行維護等方面的差異性引起成本差異。綜合考慮配電網接納能力，制定合理的分散式風電開發總量目標與收購制度。

[1] 國家能源局，《國家能源局關于分散式接入風電開發的通知》（國能新能[2011]226號），2011.

[2] 國家能源局，《分散式接入風電項目開發建設指導意見》（國能新能[2011]374 號），2011.

[3] Wind power to combat climate change: How to integrate wind energy into the power system. Energinet.dk. http://energinet.dk/ SiteCollectionDocuments.

[4] Preben Maegaard. Danish Renewable Energy Policy. http://www.wcre.de/en/images/stories/ pdf.

[5] 蔣麗萍，王乾坤. 風電發展政策的國外實踐與借鑒. 中國電力，45(10): 7-11.

[6] 王乾坤，蔣麗萍，李瓊慧. 歐盟可再生能源發電上網電價機制及對我國的啟示. 可再生能源. 2012, 30(12): 109-113.

Study of the Policies to Facilitate Decentralized Wind Power Development in China

Wang Caixia, Li Qionghui
（State Grid Energy Research Institute, Beijing 100052, China）

In recent years, there has been very fast development in China in the form of large wind bases. It has played an important role in implementing the clean energy strategy in China. However, with high penetrations of wind power in part areas, wind power integration is becoming a critical challenge for wind power development. Therefore, Promoting decentralized wind power development in less rich wind areas has been proposed as future wind power development strategy along with large wind bases development. Considering the development strategy and characterisics of decentralized wind power in China, this paper references international experiences on decentralized wind power policies and studies policies to promote healthy decentralized wind power development in China.

decentralized; wind power; experience; policy

TM614

A

1674-9219（2013）09-0046-07

2013-06-03。

王彩霞（1985- ），女，工學博士，研究方向為新能源并網分析，電力系統優化運行。