農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

[摘要]本文首先分析了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度的優(yōu)點，以及它的局限性，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；然后闡述了為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本要求；最后提出了一些合理化建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地地產(chǎn)權(quán)制度 農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1003-1650（2013）02-0004-01

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的影響

改革開放以來，中國農(nóng)村土地制度進(jìn)行了改革。就是以“共有產(chǎn)權(quán)（集體產(chǎn)權(quán)）”為中心過渡到有限制的私有產(chǎn)權(quán)（土地承包權(quán)）為中心。這種制度安排有效地解決了“搭便車”行為和監(jiān)督問題，降低了制度運行的成本，增強了制度的有效性。但市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，使這種產(chǎn)權(quán)制度安排的局限性日益凸現(xiàn)。

1.集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但是集體到底是指哪一級，法律規(guī)定則較為含糊。土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰必然導(dǎo)致上級集體隨意平調(diào)下級集體所有土地的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，造成對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的隨意侵害，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不充分、不明確

正是由于承包經(jīng)營權(quán)是一殘缺的使用權(quán)，才導(dǎo)致了集體隨意解除土地承包合同；村集體隨時調(diào)整農(nóng)民的土地；政府亂征用農(nóng)民的土地；村集體非法出賣村集體的土地等。

3.土地承包期不穩(wěn)定

中央明確指出，土地承包延長30年不變。但在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的土地承包期常常被打斷，不斷地被調(diào)整。頻繁調(diào)整土地的承包期，造成土地經(jīng)營周期的人為縮短，是造成農(nóng)民不對土地進(jìn)行長期投資，進(jìn)行粗放經(jīng)營、掠奪式經(jīng)營，而非集約經(jīng)營的根本原因。

4.相關(guān)的法律法規(guī)不健全

盡管政府在制定和實施有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)方面可謂是不遺余力，但土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然不盡人意。一是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。二是無法可依。三是法律法規(guī)的內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。

二、為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本要求

1.兼顧公平與效率

若只顧公平，對土地進(jìn)行不斷的調(diào)整和細(xì)分，則土地的可持續(xù)性就無法實現(xiàn)。同樣若只顧效率，對農(nóng)民的“成員權(quán)”則必然會出現(xiàn)分配不公、貧富兩極分化。

2.能夠有效地克服外部性

外部性有正外部性與負(fù)外部性之分。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺，使得農(nóng)民的土地權(quán)利不斷受到鄉(xiāng)村集體的行政性干預(yù)；由于缺乏地役權(quán)，使土地使用者可以“以鄰為壑”，給他人造成“外部”性；以及由于農(nóng)民缺乏土地使用權(quán)的穩(wěn)定感，而對土地進(jìn)行粗放、掠奪性經(jīng)營，對土地所有者（鄉(xiāng)村集體）造成了“外部性”。所有這些都損害了農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展。

3.能夠有效地克服搭便車行為

現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以家庭經(jīng)營為單位，就有效地克服了“搭便車”的行為，降低了監(jiān)督成本，解決了監(jiān)督問題，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的有效性大大增強。因此，以家庭經(jīng)營為單位的土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該繼續(xù)堅持。

4.能夠有效地克服短期行為和投機行為

根據(jù)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，正是由于農(nóng)民預(yù)期土地會不斷被調(diào)整，才引起他們對土地進(jìn)行掠奪性、粗放性經(jīng)營，而不注意用養(yǎng)結(jié)合，致使土地質(zhì)量下降，水土流失，嚴(yán)重破壞了土地的生態(tài)環(huán)境。也正是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的不穩(wěn)定，可以對其進(jìn)行調(diào)整，以致于地方政府只顧眼前利益而不顧后果地征用農(nóng)地。

三、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

1.明晰和規(guī)范農(nóng)地的所有權(quán)

1.1耕地所有權(quán)。耕地的所有權(quán)應(yīng)歸屬于生產(chǎn)隊。這符合合作化以后農(nóng)地所有權(quán)制度的傳統(tǒng)；易于為農(nóng)民所接受。

1.2非耕地的所有權(quán)。由于林地、草地、荒山等的邊界不易界定，同時便于管理，一般應(yīng)劃歸村集體所有；原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦果園、林場、草場等從持續(xù)利用出發(fā)，其土地所有權(quán)應(yīng)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企事業(yè)單位，基礎(chǔ)設(shè)施占用的土地應(yīng)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；村辦企事業(yè)單位和基礎(chǔ)設(shè)施占用的土地應(yīng)歸村集體所有。

1.3明確農(nóng)地所有權(quán)的內(nèi)容。

2.堅持公平與效率兼顧

從目前我國農(nóng)業(yè)的特點來看，就總體而言還未走出以公平為中心的第一階段，但我國東部和中部部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，已經(jīng)進(jìn)入到以效率為中心的階段。這種情況決定了我們必須進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地的家庭經(jīng)營制度，并在此基礎(chǔ)上積極創(chuàng)造條件向以效率為中心的農(nóng)地制度過渡。

3.賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)

完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，最根本的就要明確、規(guī)范、穩(wěn)定農(nóng)地使用權(quán)，使之成為類似企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的一種權(quán)利。為此，應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī)，以建立起使用者的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在這方面要解決的主要問題有：第一，長期穩(wěn)定農(nóng)地使用權(quán)。第二，農(nóng)地使用權(quán)作為一種產(chǎn)權(quán)（或物權(quán)），其完整性應(yīng)包括農(nóng)地的占有權(quán)、獨立經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及租賃、抵押入股、轉(zhuǎn)包、委托經(jīng)營等自由。第三，農(nóng)地使用權(quán)可以繼承和贈與。第四，由政府頒發(fā)同樣的農(nóng)地使用權(quán)證書，并建立起農(nóng)地使用權(quán)的登記、獲得、轉(zhuǎn)移等法律程序。

4.建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

要建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，第一，必須確立農(nóng)地使用權(quán)的商品屬性。第二，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式。第三，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律程序。第四，要建立必要的中介機構(gòu)，為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供及時可靠的信息，評價等咨詢服務(wù)和法律服務(wù)，以實現(xiàn)農(nóng)地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

5.盡快建立現(xiàn)代農(nóng)地制度的法律法規(guī)體系

現(xiàn)實的許多土地產(chǎn)權(quán)都沒有上升到土地法權(quán)的地位，有的雖具有土地法權(quán)的地位，但沒有發(fā)揮出法律的威力，以致于土地產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)機制難以形成，土地產(chǎn)權(quán)運用的隨意性到處可見。因此，對其進(jìn)行法制化管理，加大執(zhí)法力度，對維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的運行秩序具有重要的意義。