論中國食品召回法律體系的完善

摘 要：民以食為天，食品安全直接關系到人民群眾的生命健康安全。食品安全事故不斷發生，讓人們幾乎達到了談“食”色變的程度。所以，食品召回制度作為食品安全法律監管最后一環至關重要。然而中國的食品召回法律體系還很不健全，需要進一步完善。

關鍵詞：食品召回；法律體系；中國

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0127-02

一、中國目前的食品召回法律體系

2007年8月，國家質檢總局發布《食品召回管理規定》，該規定對食品召回的監管模式、召回級別、召回方式、召回程序和法律責任等方面都作了較為詳細的規定；2009年6月施行的《食品安全法》規定：國家建立食品召回制度。食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況。食品經營者發現其經營的食品不符合食品安全標準，應當立即停止經營，通知相關生產經營者和消費者，并記錄停止經營和通知情況。食品生產者認為應當召回的，應當立即召回。食品生產者應當對召回的食品采取補救、無害化處理、銷毀等措施，并將食品召回和處理情況向縣級以上質量監督部門報告；2011年5月，國家質檢總局修訂《食品召回管理規定》，向社會公眾廣泛征求意見。新規定對于食品召回的程序簡化，其他制度規定得更明確、嚴格。此外，2011年11月，《食品工業“十二五”發展規劃》由發改委和工信部發布，提出健全食品安全監管體制機制，建立責令召回和退市制度。

二、中國目前的食品召回法律體系存在的問題

雖然規制食品召回的法律法規數量不算少，但存在問題很多。首先，食品召回體系是一個涵蓋市場監督管理、部門協調等多個管理環節的龐大系統，并且涉及多個利益主體，如食品生產者、銷售者、消費者等。而《食品安全法》關于食品召回的規定由于缺乏細則而時常形同虛設，缺乏具體可執行性，難以形成健全、系統的食品召回法律體系。并且《食品安全法》在召回手段上側重企業“主動召回”，依靠經營者和企業的道德自律，過高地估計了企業的自覺性。其次，質監部門的《食品召回管理規定》作為一個部門規章，雖然是中國食品召回的主要實施依據，但其只是位階較低的部門規章，無論是對食品企業還是對其他監管部門約束力都顯得不足。食品召回問題應該上升到國務院的條例，甚至是法律層面。而且《食品召回管理規定》也存在很多缺陷：第一，該規定只把食品生產者作為召回主體，對于經銷商、進口商未作規定。那么如果食品出現安全問題不是在食品的生產加工環節，而是發生在流通領域，應該怎樣追究相關責任人的召回責任呢？第二，雖然主動召回才是主要的召回形式，但食品召回是作為食品安全監管的重要環節，政府作為監管的主體必然要發揮很大作用，但是即使作用再大也代替不了食品企業的主體地位，本該由企業實施的召回卻由政府負責未免有些喧賓奪主。第三，生產者在主動召回缺陷食品的情況下依然要面臨行政處罰，這不利于鼓勵生產者主動召回缺陷食品。相反，對于不按規定實施食品召回的生產者的處罰又不夠嚴厲，不能有效制止一些生產者通過各種途徑逃避召回。規定的以上弊端都會阻礙召回體系的健全。食品召回是食品監管的一種形式，但又不完全是食品監管，因為食品監管的主體是政府部門，而食品召回的主體主要是食品企業，政府只是起到監督的作用，只是輔助的召回主體。

由此可見，中國的食品召回在法律中沒有得到很好的體現，可以說立法者沒有準確把握法律的精髓，只在監管上著力并沒有抓住主要矛盾，不能從根本上解決問題，立法的不足讓執法者無法可依，手足無措，很難做到依法行政。

三、國外食品召回法律體系及對中國的啟示

20世紀60年代，美國經過多年的醞釀最先嘗試針對汽車產品建立了世界上最早的召回制度。這是由于一個名叫拉爾夫納德的律師極力呼吁汽車缺陷引發了大量交通事故，這最終引起了美國政府的關注，出臺了要求汽車企業召回其缺陷汽車的《國家交通與機動車安全法》，“此后，美國把在汽車領域的召回引入其他產品領域建立了較為全面的缺陷產品召回制度。”在食品領域美國的召回體系也非常完善更是位居前列。在接下來的幾十年中加拿大等發達國家也緊隨其后建立起了科學的食品召回體系。

（一）美國的食品召回法律體系

美國的食品召回有嚴格的法律依據。其最根本的依據是《美國聯邦法典》，其次就是專門規范食品安全的法律。這些法律主要集中在食品藥品等方面，在具體的食品方面還有專門規范肉禽蛋產品的法律，在這幾部法律中都明確規定了食品召回制度。另外，美國食品召回監管機關食品藥品管理局（FDA）和食品安全檢驗局（FSIS）在各自的職權范圍內制定了規章、手冊等，詳細規定了與食品召回有關的具體內容。

（二）加拿大的食品召回法律體系

該國主要依據《食品檢驗局法》這一法律進行食品召回工作，同時加拿大食品檢驗局（CFIA）下設的食品安全部下屬的食品安全與召回辦公室（OFSR）根據食品在生產、加工、銷售各個環節負有召回責任主體的不同，頒布了食品召回的生產商指南、零售商指南和進口商指南，對不同的責任主體適用不同的召回指南，為食品召回提供了完善的法律依據。

（三）澳大利亞的食品召回法律體系

澳大利亞食品召回的法律依據主要有《食品標準法案》、《貿易實踐法案》、《食品工業召回規范》。由于澳大利亞的食品召回由國家、州和地方共同管理，國家、州可以制定食品召回的法律法規，地方在得到授權的情況下也享有一定程度的立法權，這是為了更好地為食品召回尋找法律依據。

以上幾個國家都以法律對該制度做了專門規定。并且具體的監管部門都制定了食品召回的相關規章、操作指南，詳細規定了食品召回的具體運作程序。這樣無論是食品企業在召回缺陷食品的過程中，還是主管部門在履行監管職責的時候都有法可依。國外的食品召回從法律法規到規章手冊形成了一套完整的法律體系，詳細完善的法律規定是執法司法的前提，中國與此相關的法律本身沒有具體規定，在具體執行階段就難以高效運作。

四、完善食品召回法律體系的措施

一個完善的法律體系不僅是由眾多法律法規規章組成的形式上完善的體系，還需要內容上有科學合理的詳細規定。中國應該學習成熟國家關于食品召回的做法，對于這一法律體系的完善應該從形式和內容兩個角度考慮。

首先，雖然2009年《食品安全法》的出臺以人大立法的形式在中國確立了這一重要制度，但縱觀整部法律也只有一條對該制度做了一個總括性的規定。2007年頒布的《食品召回管理規定》只是國家質檢總局頒布的部門規章，國務院其他部委很難在食品召回中遵循質檢總局頒布的這一部門規章，還是會出現食品安全監管中的各個部門不能明確自己的具體責任的問題。如果制定一部《食品召回法》，以法律形式來規范的話，現階段這部法律的制定條件還不成熟，或者會顯得不十分必要。因此，國務院如果能制定一個《食品召回條例》，以行政法規的形式來對食品召回進行規范就十分合適。雖然近年來各部各地方也相繼出臺了一些食品召回的法規規章規定等，但無法與《食品安全法》這部原則性較強的法律實現良好銜接，這一上承《食品安全法》的原則性規定，下接《規定》及各地方法規規章規定，對于這一法律體系的建立具有直接性的效果。

其次，中國該制度的相關法律法規在內容上更需要充實。第一，在《食品安全法》中，可以對第53條的原則性規定進行補充，加入食品召回的責任主體、監管部門、召回的主要步驟、召回的懲罰措施等內容，使食品召回在具體運行中都可以在法律中找到依據。第二，對于本文提議制定的《食品召回條例》可以對法律欠缺的內容進一步細化。要重點規定對食品企業的法律責任，包括對其的行政處罰、對消費者的民事賠償責任和構成犯罪應該承擔的刑事責任。此外，還要解決除了質檢總局之外國務院各部門在食品召回中無法可依的問題，國務院應該站在更高的角度，協調好其下屬各部門的監管職責，以行政法規的形式對各部門職責進行規定。第三，對于《規定》也存在一些缺陷，比如上文提及的風險評估和召回主體的規定，應該讓政府部門在風險評估方面發揮更大的作用，并著重加強政府與企業的協調溝通，落實所有對召回負有責任的主體的相關責任。對于各地方頒布的法規和規章要在符合上位法的前提下，盡可能地傾向于對消費者利益的保護。另外，在法律規定中也要體現出鼓勵主動召回的精神。

從立法層級和具體內容方面建立起了完善的法律體系，但是一個完善的法律體系不是孤立存在的，食品召回的法律體系必然要融入到整個食品安全法律體系中去。因此，在整個的監管環節也要完善相關的法律法規，對整個食品安全都要建立起一個健全的監管體系，這樣食品召回的相關法律規定才能真正落到實處。

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[責任編輯 吳明宇]