學校和醫院等公益機構收費權質押初探

【摘要】文章以學校、醫院等公益機構收費權質押融資經濟現象為契機，解讀了其產生的法律依據及其運行的法律缺陷和不足，并對這些現象的具體內容進行了解析。從學校、醫院等公益機構的市場監管等角度，提出了一些解決這些現象的手段和途徑，期望為學校、醫院等公益機構的收費權質押融資經濟業務事項提供一些有益的探索。

當前，收費權質押正漸漸成為學校和醫院等以公益為目的的事業單位的重要融資方式。但是這種方式存在法律依據不足、操作困難、風險防范措施不足等缺陷，為保證這些以公益為目的的事業單位的健康發展，規避金融風險，亟需完善收費權質押貸款的法律保障體系，切實防范風險。

一、法律對收費權質押的一些規定

《中華人民共和國擔保法》第七十五條： “下列權利可以質押：（一）匯票、支票、本票、債券、存款單、倉單、提單；（二）依法可以轉讓的股份、股票；（三）依法可以轉讓的商標專用權，專利權、著作權中的財產權；（四）依法可以質押的其他權利?！睏l文前三款明確規定了可以質押的標的物，似乎與收費權無關，但第（四）項兜底條款卻是“依法可以質押的其他權利”，似乎并未限制或禁止收費權進行質押，為收費權質押提供了相當豐富的運作空間。果然，《擔保法》司法解釋（2000年）第九十七條：“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，按照《擔保法》第七十五條第（四）項的規定處理。”其明確了這些收費權可以出質，但沒有就學校、醫院等公益性機構收費權質押予以明確規范。根據法不禁止即可行的原則，其質押擔保行為可以理解為是允許的。但是，2007年10月1日起正式實施的《中華人民共和國物權法》第二百二十三條規定：“債務人或者第三人有權處分的下列權利可以出質：（一）匯票、支票、本票；（二）債券、存款單；（三）倉單、提單；（四）可以轉讓的基金份額、股權；（五）可以轉讓的商標專用權、專利權、著作權等知識產權中的財產權；（六）應收賬款；（七）法律、行政法規規定可以出質的其他財產權利?！睏l文第（七）項與《擔保法》第七十五條的兜底條款相比，法律門檻明顯提高，明確指出只有“法律、行政法規”才能規定收費權質押的范圍。換句話說，根據物權法規定原則，只有法律和行政法規明文規定的可以出質的權利才能實施。我們知道，法律是國家最高權力機關制定的規范性文件，包括全國人民代表大會制定的基本法律和全國人民代表大會常委會制定的其他法律；而行政法規則是由國務院依照憲法授權制定的規范性法律文件。而截至目前，關于學校、醫院等公益機構的收費權質押的法律、行政法規除了上述的以外，似乎乏善可陳，就是國家部委以行政規章或規范性文件對可以出質的權利范圍作出的規定，也只有人民銀行、教育部聯合下發的《關于進一步解決學生公寓等高等學校建設資金問題的若干意見》（銀發[2002]220號），以及地方一些行政管理機構下發的文件，比如《湖北省高等學校學生公寓收費權質押貸款管理辦法（鄂教財[2004]21號）；《湖南省高等學校學生公寓收費權質押合同登記辦法》（湘財教字[2002]16號）；《重慶市人民政府關于促進民辦教育發展的意見》（渝府發[2008]65號）等。

《擔保法》司法解釋第五十三條規定：“學校、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體，以其教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施以外的財產為自身債務設定抵押的，人民法院可以認定抵押有效。”學校、醫院哪些是教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施的收費，哪些是教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施以外的設施產生的收費，其界線很難分清楚。以學生公寓為例，應該是后勤服務設施，如果這些后勤服務設施按該條的規定用于了抵押，還能用于質押嗎？如果以建設項目名義質押，又當如何？是否有重復擔保的嫌疑？

此外，《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》（國發[2000]33號）要求銀行“在西部地區積極發放助學貸款及學生公寓貸款”。但實施范圍只局限于西部地區，不能在其他區域施行。并且質押擔保形式，也只局限于對學生公寓收費權質押，既沒有授權高校其他收費權質押，也沒有對高校其他收費權質押設定任何限制，操作程序上的不確定性依然存在。

二、學校、醫院等公益機構的收費權項目及其質押過程中存在的問題

學校收費權質押存在學校收費權、新生收費權、事業性（學費、住宿費）收費權、收費許可證等多種方式出質的情況，內容包括高等學校的學費、書雜費、圖書押金、住宿費等，其他的學校收費權還可能包括考試費、擇校費等，目前能夠作為質押的收費權只有西部地區高校的學生公寓收費權有法律依據。醫院收費權質押也有醫院收費權、門診住院收費權等不同形式，內容包括醫院收費的掛號費、檢驗費、治療費、手術費、護理費、床位費、醫藥費、空調費等。

在上述各項收費中，具體哪些項目能夠設立質押是難以確定的。學校向學生收費、醫院向病人收費是行政機關賦予的權利，并由物價部門審批其收費標準和范圍，它以公益為目的，這種收費權既不能委托，也不能轉讓。實際質押時，這種質押權并沒有移交給質權人占有，銀行既不能到學校、醫院去收學生和病人的錢，也不能控制和處置收費權，學校、醫院收多少費，還多少銀行貸款全由出質人直接控制，銀行無法行使質權人的權利。

收費權質押既有與普通權利質押共同的屬性，也有其獨特的法律特征，主要表現為其是一種投資收益權，是由行政機關批準或許可的權利，能夠帶來或產生經濟效益。但與政府為了實現某種經濟職能而實施的行政管理收費權又有著本質的區別，前者是一種財產權，后者是一種行政權；是一種期待收益權，與股票、票據、存款單作質押擔保不同，不是既得權，是一種期權，或一種期待收益權，所代表的財產是不確定的，是未來的收益，價值多少在出質之初無法確定。收費權質押能否擔保主債權的實現，主要還是取決于借款人的信用或項目本身的收益。

我國公立學校實行的是財政撥款，即國庫金融支付方式。學校的收費需全額上繳財政賬戶，支出事先預算，預算必須做到收支平衡，但是不允許赤字預算，因而通過做預算來還貸款基本上沒有操作的可能。學校本身又是財政預算差額撥款的事業單位，如果學校不能履行借款合同或者逃避銀行債務，作為出質人的主管部門和財政部門也不可能用財政撥款償還銀行的貸款。學校和醫院作為事業單位，其資金的進入受地方財政制約，實行“收支兩條線”。 銀行對出質人的資金無法控制。

三、辦理學校、醫院等公益機構收費權質押不妨采取的措施

學校醫院等公益機構收費權質押，既不能全盤否定，也不能持完全肯定的態度。從有利于這些公益機構發展的角度看，有值得推廣的潛力。雖然運行過程尚有許多法律障礙，但如果能夠探索一些解除這些法律障礙的方法和途徑，對于促進學校醫院等公益機構做大做強做優，具有一定的積極意義和作用，建議采取以下一些措施，拓寬學校醫院等公益機構的融資渠道，同時也有效保障銀行金融機構的貸款安全。

（一）強化銀行對學校、醫院等公益機構的銀行賬戶管理

采取收費權質押擔保的同時將收費賬戶、收費財政返還賬戶以及學校的其他資金賬戶同時質押，盡可能地對收費以及學校的資金進行監管，減少通過訴訟解決問題的風險。賬戶質押實際上就是對進入賬戶的資金進行質押，是同時把賬戶作為質押的標的，從而增強收費權質押的實際效力。

（二）放寬學校、醫院等公益機構的非公益實施質押范圍

在不妨礙學校等公益機構公益性的前提下，不妨讓非公益設施質押，以多渠道籌措資金。收費權雖然一般是以公共基礎設施（通常表現為固定資產）為基礎來設定的，但收費權可以作為一項獨立的權利與實物資產的所有權發生分離，即可以單獨進行轉讓。一些公共基礎設施項目，其所有權屬于國家，設施本身是不能或者不宜進行流轉的，因此其實物資產的抵押不適宜作為其建設融資的擔保工具，而只能采用其收費權進行質押擔保融資。

（三）建立高效的學校、醫院等公益機構收費權質押運行管理體系

設定收費權質押，以雙方簽訂收費權質押合同，并共同辦理登記為前提。由于國家至今尚未明確質押登記管理部門，盡管學校和醫院都有特定的管理部門，但法律和行政法規均未授予這些管理部門辦理質權質押登記的權力。并且，收費權由主管部門登記，不可能發揮登記的公示作用，也將會大大增加登記的成本。另外對于附屬權利或交叉權利，比如醫學院附屬醫院的收費權究竟是到衛生行政管理部門還是到教育行政管理部門，實踐中很難把握。當前，比較普遍的收費權質押多以備案為要件，但這一方式存在很大的缺陷，因為備案并非一種公示方式，只是一種行政管理的手段。作為公示方式，就要求具有社會公開性，當事人可以對之加以查閱。而對于備案，其內容通常不允許當事人查閱。同時，在政府主管部門進行備案，就意味著政府對收費權的質押、流轉能夠比較方便地加以干預，甚至收費權的質押可能以主管部門的審批作為前提，加劇了收費權的不穩定性，使之作為擔保物權的意義大大減弱。因此應當有專門的登記部門辦理登記事件，考慮《物權法》已經提出了統一不動產登記部門的要求，而質押的收費權主要是對相關基礎設施的收費權，不妨將這種登記部門與不動產登記部門保持一致，以提高學校醫院等公益機構收費權質押行政運行管理體系的效率。

（四）完善收費權質押貸款的法律保障體系

從法律層面明確收費權質押的有效性，完善收費權質押貸款的法律保障體系。由于部門規章的法律層次較低，難以對收費權的出質起到規范作用，而且依靠部門突破、單項突破的方式，不能滿足當前經濟發展的需要，必須通過修改《擔保法》、《物權法》等來改變立法滯后的現狀，或者通過出臺《物權法》的司法解釋，從法律層面明確收費權質押的有效性，使收費權質押達到有法可依的高度。并從法律的層面上對學校醫院等公益機構的公益設施和非公益實施進行界定，以增加其可操作性。

（五）加強中介機構對學校、醫院等公益機構收費權質押的市場監管

中介機構是加強學校醫院等公益機構收費權質押市場監管的主體。特別是資產評估機構，可以通過對收費權未來收益的評估，即對收費權權利人按照規定收取的費用，扣除各項運營成本、稅金后獲得的年凈現金流的折現值的估算，獲取收費權的評估價值，為學校醫院等公益機構發放收費權質押貸款提供必要的參考依據。在收費權質押評估過程中，評估人員需要對債務方將收費權質押給甲銀行，將實物資產抵押給乙銀行等虛增收費權現象的特別關注，以減少評估風險，同時減少貸款風險。

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（作者單位：華中師范大學漢口分校）