關于地方立法選項機制的思考

一、編制立法規劃和年度立法計劃的目的和意義

編制立法規劃和年度立法計劃是地方立法的一項基礎性工作。隨著經濟社會的不斷發展，地方立法的需求也在不斷增加，立法規劃和計劃的重要性也在日益增強。編制立法規劃能夠預先把握一段時期內地方立法的總體需求，確定地方法制建設的重點和主要目標，整合立法需求，避免重復立法和分散立法。編制年度立法計劃，是為了在立法規劃的基礎上，選擇當年立法需求最為突出，立法可行性最強的項目，并合理安排審議時間，保證審議工作有序進行，提高審議質量和效率。立法規劃和計劃的最終目的都是為了使地方立法同改革發展穩定的社會大局相結合，同國家的立法進程相適應，同地方其他立法項目相協調，推動經濟和社會的發展。

二、編制計劃（規劃）過程中的若干問題

（一）立法項目申報中存在的問題

1.有些部門申報項目的指導思想不準確。項目申報應從地方法制建設的大局出發，從人民群眾的普遍需要出發確定需要立法的事項。然而有些部門卻將制定法規當做部門權力和利益的法定化，有些部門將立項成功看作本部門的政績和公關能力的體現。在這種指導思想下，申報過程中出現了兩種傾向：一是重立項甚于重法規起草。因為法規一般由申報部門負責起草，只要立項成功，怎樣起草就基本由政府部門自己決定，因此能否在人大計劃（規劃）中立項就比完成法規起草更為關鍵和重要。甚至有的部門在申報規劃時據理力爭，列入規劃后就置之一旁，不聞不問。二是互相攀比。用政績的眼光看待立項，自然產生攀比傾向。有的是部門之間互相攀比，其他部門有法規本部門也要有；有的是后任和前任之間的攀比，前任沒有申報成功的項目后任一定要申報成功。

2.申報項目中修改和廢止項目較少。法規應當及時修改或者廢止，以不斷適應社會發展的需要。但申報部門比較重視制定新項目，修改和廢止法規的意識不強。例如上海市編制1998-2002年規劃時，有關部門共申報213件項目，其中修改項目占18.3%，廢止項目僅占0.4%，修改和廢止項目偏少，其中的原因是多方面的。有的部門認為，制定新法規能夠體現工作成績，而修改法規的成績就不明顯；有的部門認為法規改不改無所謂，只要不影響執法活動就可以；有的部門認為，廢止法規會影響工作形象，有總比沒有好。

3.項目申報來源單一。從工作而言，人大各專門委員會、常委會各工作部門、政府各部門、人民法院、人民檢察院、工青婦等單位都可以提出申報項目，代表提出的立法議案也有可能列入計劃。上海市在申報1998-2002年規劃項目時，共有65個單位提出申報，其中政府部門占87.7%，人大部門占7.7%，社會團體占4.6%。在編制計劃時，政府申報的占90%以上。項目來源的單一化趨勢一方面減少了其他渠道特別是代表參與立法的積極性，削弱了立法視角的全面性，另一方面增強了立法計劃（規劃）對政府工作的依賴性，減少了人大對計劃（規劃）安排的主導性。

（二）計劃（規劃）編制過程中存在的問題

1.編制部門對社會宏觀需求把握不足。編制部門在日常工作中，缺乏有效的機制和專門的渠道掌握社會立法需求，往往只是到開始編制計劃（規劃）時，才進行一定的調研。因此編制部門對社會立法需求的平時儲備不夠，對需求把握不足。在對申報項目的選擇過程中，調研論證工作主要是聽取政府部門的匯報，編制部門主動調研不多，出去調研不多，調研工作局限性還比較大。

2.編制部門在編制工作上的主導性不強。編制計劃（規劃）的一項重要功能在于對申報項目進行整合，即要求合并調整范圍相近的項目，支持社會急需的項目進入計劃（規劃），或者要求修改項目進行長遠安排。由于項目主要由政府部門起草，編制部門的意圖往往難以影響政府的起草工作，只能在現有的申報的項目中進行選擇。編制部門的主導性不強，影響了現行地方法規總體結構，表現在：部門性法規多，綜合性法規少；某些項目在短時間內多次修改；調整范圍相近的法規比較多。

3.編制的科學性還不高。立項標準得到貫徹的程度是檢驗立法計劃（規劃）科學性的標準之一。如上海市的1998-2002年立法規劃對立項標準作了規定，申報項目應具有法律上的可調整性、重大問題應當經過協商、具有法規初稿并有立項申請說明。目前不少不符合立項標準的項目，因為各方面的意見一致，或者某一方面的極力堅持，而最終能夠立項。這種情況反映了計劃（規劃）編制的科學性還得不到重視。

（三）計劃（規劃）實施過程中的問題

1.規劃的實現率不高。上海市1995-1997年立法規劃共列有項目67件，至1998年1月，完成規劃項目35件，占項目總數的52.2%。1998-2002年立法規劃共列有項目66件，根據前4年的落實情況和2002年度立法計劃的安排，可以完成42件，占64%。從兩個規劃的執行情況來看，規劃的實現率并不高。

2.計劃變動性大，計劃的嚴肅性未得到充分尊重。每年的立法計劃由常委會主任會議通過，并作為常委會年度工作要點的一部分提交常委會表決，具有相當意義上的嚴肅性。然而上海市1998年計劃的變動率（計劃增加項目和減少項目數量的總和占計劃項目的比例）是15.4%，1999年計劃的變動率是46.2%，2000年計劃的變動率是30.4%，2001年計劃的變動率是78.6%，計劃變動的原因往往在于現實緊急需要，致使一些項目未經過充分論證也進入了計劃。有的計劃變動還有主觀原因：一些部門以現實緊急需要為托詞，要求將一些修改內容不盡合理的項目擠入計劃。變動性大致使計劃的規范性和法規自身的質量難以得到保證。

3.每年的立法工作前松后緊。每年的立法計劃在1月份基本確定，政府部門往往要等計劃確定后才對列入計劃的法規草稿進行最后研究修改，經過一系列必須的程序，政府的立法案提交到常委會時常常在6、7月份。而每年的項目至少在13、14件，而年內提請審議的項目一般應當在年內交付表決，勢必造成下半年的立法工作非常緊張，而上半年的工作又相對寬松。某些下半年才提交審議的法規因為工作時間緊張而質量難以得到保證。

三、改進計劃的幾點建議

1.計劃（規劃）的項目來源要爭取多元化。首先，要在程序上保證代表議案進入立法計劃的可能性：（1）代表審議結果報告對于立法議案的審議結果要明確意向，對于需要立法的要明確議案起草完成的最遲時間，明確將議案提交常委會審議的最遲時限，并跟蹤代表議案的辦理情況，督促代表議案能夠提交常委會審議。（2）嘗試將論證充分、可行性強的代表議案列入當年的立法計劃。其次，要拓展渠道，建立制度，定期聽取法院、檢察院、社會團體的立法要求。對于法院和檢察院在司法工作中發現的地方性法規中不完善的規定，由專門委員會根據他們的意見提出修改法規的議案。最后，在條件允許的情況下，向全社會征集若干立法項目，組織專家和有關部門論證起草。

2.編制部門要把握宏觀立法需求。編制部門要建立日常信息收集渠道，定期收集分析，把握改革發展的大局。對于申報項目，除了聽取有關部門的匯報外，對于其中難以把握的問題還要進行必要的主動調研，對于建議項目必要時還可以邀請專家發表意見，保證列入計劃的項目是必需的和最優的。

3.完善和堅持立項標準，增強編制部門在計劃工作中的主動性。編制部門的主動性體現在能夠堅持立項標準。首先，立項標準本身要符合地方實際，避免大而空泛；要科學化，具有可操作性、可判斷性；還要根據每年地方工作的大局不斷作出調整。其次，編制部門要勇于和善于堅持立項標準，防止適用標準不一，防止對標準的隨意解釋。

4.對修改和廢止項目采取鼓勵政策。每年申報項目時，改變目前的行政管理法規的議案由政府提，人大自身建設的議案由人大專門委員會提的狀況，規定行政管理法規，除了政府部門，人大專門委員會以及其他提案主體也可以提出修改、廢止要求；編制計劃時，一般把握修改和廢止項目占項目總量的30%～40%左右。

5.計劃編制采用新方法。（1）改變目前以項目為單位，以年內表決為目標的計劃安排方法。建議參照全國人大審議法規計劃安排，以常委會會議為單位，以完成法規第幾次審議為安排進度標準，這樣符合立法工作的規律，避免形成所有計劃內項目必須在年內表決的觀念。新的計劃安排方法突出了以幾件法規通過，幾件法規進行了初審，幾件法規進行了二審作為衡量工作的觀念，有利于保證法規審議質量。（2）建議兩年為時間跨度編制計劃。計劃的時間跨度延長至兩年，有利于起草部門及早完成法規起草，部分項目可以提前到上半年提交常委會審議，緩解常委會下半年的緊張狀況；有利于編制部門掌握更長時期內的立法需求，增強計劃的預測功能；有利于編制部門對計劃項目進行宏觀調控，起草完成早的部門可以提前提交常委會審議，完成晚的項目可以延遲到后一年，編制部門的主動性也可以相應發揮出來。

四、關于規劃的幾點專門建議

五年立法規劃對安排五年立法工作，指導年度計劃的編制能發揮積極的作用。如上海市1998-2002年五年規劃的完成率達到64%，證明了規劃中的項目安排是比較符合實際的。但同時也要看到地方立法規劃存在一些不足：①地方立法由于受到國家立法進程的制約，不少列入規劃的項目往往需要等待國家法律的出臺才能夠制定，不少沒有列項的項目因為國家法律修改而必須及時修改；②由于地方立法權限有限，地方立法的主要領域（就上海而言）是在城市管理領域，而這方面的法規基本全部由政府起草，人大作為編制規劃的主體對規劃實施的主動性就比較弱；③由于規劃跨年限較長，而社會經濟變化較快，因此，許多規劃項目在列入計劃時需要重新論證，這樣，規劃對計劃的指導作用就比較弱。

關于地方立法規劃，今后是否需要編制，不能一概而論。在計劃跨越時間延長的前提下，可以不編制規劃。如果編制規劃，建議以三年為期。規劃中的項目不宜全部確定。建議把握得準的，明確項目名稱和起草單位；把握不準的，以“涉及某某方面的法規”為題，作比較籠統的規定，在規劃的實施過程中再逐步明確。