監(jiān)管薄弱 暗渡陳倉 大陸工程項(xiàng)目環(huán)評(píng)亂象叢生

在快速發(fā)展中的大陸工業(yè)城市，伴隨著工業(yè)産值連年的迅猛增加，環(huán)境污染問題也日益嚴(yán)重。中共十八大的報(bào)告提出，要將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)並列，「五位一體」地建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義。環(huán)境保護(hù)的意義被提到了一個(gè)新的高度。於是，對(duì)項(xiàng)目建成投産後可能對(duì)環(huán)境産生的影響進(jìn)行分析，並提出污染防止對(duì)策和措施的「環(huán)評(píng)」（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）變得至關(guān)重要，被譽(yù)為防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的「控制閘」和守衛(wèi)土地環(huán)境生態(tài)的「邊防線」。

根據(jù)大陸法律，建設(shè)任何對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。然而在已經(jīng)常規(guī)化的環(huán)評(píng)過程中，卻有部分企業(yè)在利益驅(qū)使下「大動(dòng)手腳」，環(huán)保部門監(jiān)管薄弱，與污染企業(yè)串謀，污染的增量成爲(wèi)權(quán)力尋租的「沃土」，而本該同步的公衆(zhòng)參與在實(shí)際中也往往滯後於項(xiàng)目建設(shè)。

「環(huán)評(píng)」，這個(gè)在環(huán)境爭(zhēng)議項(xiàng)目中常常被提及的話題，它的背後究竟?fàn)可娴侥男├媾c程序？又有多少秘密？籠罩在環(huán)評(píng)外面那層本不該有的面紗到底從何而來？

環(huán)評(píng)流程

一個(gè)項(xiàng)目在上馬之前，建設(shè)單位首先就要找環(huán)評(píng)單位來做環(huán)境影響評(píng)價(jià)，開始環(huán)評(píng)流程的第一項(xiàng)。

環(huán)評(píng)單位在接到任務(wù)之後，需要去當(dāng)?shù)貙?shí)地查看，研究當(dāng)?shù)氐姆伞⒎ㄒ?guī)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，按照慣例是取其最嚴(yán)，「有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有地方標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)。」同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授楊海真說。

隨後，環(huán)評(píng)單位會(huì)委託專業(yè)監(jiān)測(cè)單位對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境做出評(píng)測(cè)，將項(xiàng)目的排放濃度疊加在當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀環(huán)境的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上，得出項(xiàng)目建成後的環(huán)境狀況。

在此期間，還要進(jìn)行兩次公示。第一次是建設(shè)單位在接到項(xiàng)目任務(wù)之後，就要把項(xiàng)目的詳細(xì)內(nèi)容掛到網(wǎng)上告知公衆(zhòng)；第二次是在環(huán)評(píng)初步結(jié)果出來之後，或?qū)h(huán)評(píng)報(bào)告書的主要內(nèi)容掛在網(wǎng)上，或通過公開渠道告訴公衆(zhòng)查看環(huán)評(píng)報(bào)告書的渠道。

公示之後，再到項(xiàng)目實(shí)施附近的「敏感點(diǎn)」去做公衆(zhòng)意見調(diào)查，這個(gè)步驟稱爲(wèi)「公衆(zhòng)參與」。

如果獲得調(diào)查對(duì)象的一致同意，那麼項(xiàng)目可以進(jìn)入環(huán)保部門的批復(fù)階段；如果有公衆(zhòng)反對(duì)，就要進(jìn)行回訪。公衆(zhòng)的回應(yīng)也要進(jìn)行進(jìn)一步分析，如有因環(huán)保因素的反對(duì)，則要向公衆(zhòng)解答清楚，或?qū)ζ涮岢龅膯栴}進(jìn)行再度評(píng)估。在確保公衆(zhòng)都同意的狀況下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書方可完成。

環(huán)評(píng)結(jié)束後，由建設(shè)單位組織專家評(píng)審會(huì)，同時(shí)地方環(huán)保局也要列席參加，專家需對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行審核，如有問題，要追究環(huán)評(píng)單位的責(zé)任；若經(jīng)鑒定沒有問題，環(huán)保局可以對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行批復(fù)。

批復(fù)結(jié)果同樣要進(jìn)行第三次公示。在上述過程中，都沒有百姓申訴，那麼項(xiàng)目方可開始建設(shè)。

建成之後，建設(shè)單位需向環(huán)保部門申請(qǐng)進(jìn)入試運(yùn)行階段；經(jīng)過一段時(shí)間，通常爲(wèi)3個(gè)月的試運(yùn)行，環(huán)保部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的「三同時(shí)」驗(yàn)收（建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的措施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投産使用），看建設(shè)單位是否按照環(huán)評(píng)報(bào)告書中的建議進(jìn)行建設(shè)，及各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)能否達(dá)標(biāo)。只有驗(yàn)收通過，項(xiàng)目才能正式投入使用。

環(huán)評(píng)亂象

需求催生市場(chǎng)。而如今環(huán)評(píng)市場(chǎng)的快速發(fā)展，無疑也造成了魚龍混雜、行業(yè)規(guī)範(fàn)缺失等現(xiàn)象。

中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)網(wǎng)顯示，目前大陸的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)多達(dá)1170個(gè)，除了部分高校、國(guó)企下屬單位、研究院等，還有相當(dāng)部分的私企。

一般來說，環(huán)評(píng)工程師需要參加「環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師職業(yè)資格考試」，通過後即可獲得上崗證書。3年之內(nèi)還必須要有兩次培訓(xùn)。此外，目前環(huán)評(píng)工程師也可通過網(wǎng)上培訓(xùn)獲得資質(zhì)，只是不能做項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。相比之下，單位申請(qǐng)環(huán)評(píng)資質(zhì)的門檻似乎低得多。乙級(jí)資質(zhì)需要注冊(cè)資金50萬元（人民幣，下同），環(huán)評(píng)工程師2名，上崗持證人員8名，即可申請(qǐng)；甲級(jí)需要環(huán)評(píng)工程師6名，上崗持證人員12名。「幾個(gè)人一湊就開始做環(huán)評(píng)了，這在很多私企有發(fā)生，現(xiàn)在環(huán)評(píng)隊(duì)伍良莠不齊。」楊海真指出。

而環(huán)評(píng)單位雖然屬於中立的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但其服務(wù)費(fèi)用往往由建築單位來支付，「也不排除一些環(huán)評(píng)單位迎合建設(shè)單位的要求。」楊海真表示。

此外，在環(huán)評(píng)過程中，民意調(diào)查非常重要。近年來，常有項(xiàng)目沒有經(jīng)過公示及公衆(zhòng)參與就「偷偷上馬」，或者是走過公示流程，公衆(zhòng)仍表示不知情的事情屢屢發(fā)生。

「公示和公衆(zhòng)調(diào)查都是由建設(shè)單位執(zhí)行，環(huán)評(píng)單位協(xié)助，環(huán)保局可以抽查。」楊海真介紹說。按照規(guī)定，環(huán)境影響報(bào)告書上需要提供公示網(wǎng)頁的截屏圖；所有參與調(diào)查的百姓，都要留個(gè)人信息和聯(lián)繫方式。如果沒有通過公示和群衆(zhòng)調(diào)查，是建設(shè)單位的責(zé)任，環(huán)保局不能予以批復(fù)；如果環(huán)保局在召開專家評(píng)審會(huì)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)上述材料齊全，但實(shí)際沒有公示過，就是環(huán)評(píng)單位弄虛作假。所以，「一般都會(huì)去做，但很多單位，做得偷偷摸摸，避重就輕。」楊海真表示。

比如說，公示的時(shí)候不在網(wǎng)上公示，只是跑到某個(gè)小區(qū)附近貼一張紙質(zhì)通告；或者只選擇在某些企業(yè)的網(wǎng)站上進(jìn)行公示。再如，公衆(zhòng)調(diào)查時(shí)，專門抽取沒有意見的群體做調(diào)查，這連專家和評(píng)審人員也很難發(fā)現(xiàn)。還有相當(dāng)部分的建設(shè)單位甚至「暗渡陳倉」，乾脆不向環(huán)保局申報(bào)項(xiàng)目就直接運(yùn)行，環(huán)評(píng)自然也就被堂而皇之地置之不理。

監(jiān)管不靈排污腐敗鏈滋生

再嚴(yán)密的流程如果遭遇監(jiān)管不靈，再加上一些別有用心之人鉆其漏洞，那所有的原則和概念也終將變成「擺設(shè)」。「從項(xiàng)目審批、施工、驗(yàn)收，到後期監(jiān)管，環(huán)保行政主管部門都有不可推卸的責(zé)任。」一位環(huán)保局人士表示。而現(xiàn)實(shí)中的一大問題則是，環(huán)保監(jiān)管力量不夠。

據(jù)上述環(huán)保局人士透露，上海市每個(gè)縣區(qū)環(huán)保局監(jiān)督執(zhí)法部門編制不超過25人，這25個(gè)人承擔(dān)的工作包括：新老項(xiàng)目、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的監(jiān)管，以及大量環(huán)保信訪調(diào)處。「人手不夠，現(xiàn)在也運(yùn)用科技手段協(xié)同監(jiān)管，但總體還是跟不上。」他說。

過去有段時(shí)間，環(huán)保部門被指權(quán)力偏軟，在試圖處理污染問題時(shí)多顯無奈。但在近些年，隨著環(huán)保問題重要性的增強(qiáng)，環(huán)保部門機(jī)構(gòu)有升格，權(quán)力有擴(kuò)張，而環(huán)保腐敗案件也隨之出現(xiàn)。

2012年7月，江蘇省南通市環(huán)保系統(tǒng)窩案曝光，包括南通市環(huán)保局原局長(zhǎng)在內(nèi)的30多人因「在環(huán)評(píng)預(yù)審、試生産檢查、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收等過程中，爲(wèi)多家環(huán)保企業(yè)謀取利益」而觸犯刑律，受到了司法審判。

污染問題的增多，原本是在給環(huán)保部門增加工作壓力。可事實(shí)卻是，有污染企業(yè)，就有尋租空間——特殊場(chǎng)景下的地方環(huán)保生態(tài)，爲(wèi)官員與企業(yè)之間的串謀提供了土壤。一些環(huán)保官員爲(wèi)謀求自身利益，或是故意將應(yīng)當(dāng)從重處罰的從輕處理，或是將環(huán)評(píng)虛置，或在環(huán)保驗(yàn)收環(huán)節(jié)做手腳，與污染企業(yè)串謀。污染問題越嚴(yán)重，權(quán)力可操作的空間就變得越大。

楊海真指出，環(huán)境是一個(gè)公共問題，理應(yīng)由環(huán)保局來負(fù)責(zé)，以大陸目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，讓企業(yè)自律還有難度。因此，一定要在環(huán)保部門之外加上對(duì)權(quán)利的約束，那麼環(huán)境保護(hù)工作才有望真正落到實(shí)處。