地方廣播電視整合發展的調查與思考

摘 要：全國省、市、縣三級廣電媒體近年通過組建廣播電視總臺實施統一管理、資源共享，有效節約了成本，提升了傳播效力，使得廣電整體優勢得以充分發揮。但合并后出現的“兩張皮”“重電視輕廣播”等現象同樣是值得重視的問題。

關鍵詞：廣電整合 優勢互補 “三局合一” 隸屬 監管

【中圖分類號】G222 【文獻標識碼】A

2001年浙江廣電集團的成立拉開了全國廣電媒體整合的序幕。十余年間，全國已有超過半數以上省區的廣播電視臺實現了整合。這既是廣電系統深入貫徹實施科學發展觀，發揮廣播電視整體優勢，提高輿論引導能力和傳播效果，做強、做大廣播電視事業產業的需要，也是我國文化體制改革的一項重大舉措。

四級辦廣電小而散 廣電整合勢在必行

改革開放之初，為滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，國家做出中央、省、地市和縣“四級辦廣播電視”的決策，有效調動了地方辦廣播電視的積極性。地市縣級的廣播電臺、電視臺如雨后春芛，頻率、頻道乃至節目數量日益增多，極大地促進了我國廣播電視事業的第一次發展繁榮。但從目前總體看，我國廣電事業，特別是廣電產業還處于起步、探索的初級階段，產業發展不充分，經濟總量規模較小，與發達國家相比實力還較弱，競爭力不強。

長期以來我國廣電實行計劃事業型為主的體制，不區分經營性產業和公益性事業，廣電按行政區劃設置，條塊分割嚴重，已不能適應改革開放和社會主義市場經濟的發展要求，也不符合廣電產業的自身特點和規律，嚴重影響并制約了產業的發展。同時，廣電產業發展極不平衡；東中西部，發達與欠發達地區，城市與農村差異很大；廣電內部發展也不平衡，困難不少。可以說，體制機制問題，已成為廣電產業發展的主要障礙。

隨著人們物質生活的改善和文化水平的提高，“四級辦廣播電視”的弊端也逐漸顯現。地方電臺、電視臺，尤其是市縣電臺、電視臺節目質量普遍不高，同質化嚴重、低俗化傾向明顯。無序競爭，重復制作、重復播出、重復覆蓋，造成公共資源大量浪費。同時，國家行政主管部門的規章制度執行不力，落實不到位；一些地方有令不行，有禁不止，打“擦邊球”。凡此種種，嚴重削弱了廣播電視這一現代化傳媒應有的輿論影響力和文化傳播力。

當前，我國已進入全面建設小康社會、加快改革開放和社會主義現代化建設的新階段。新階段、新形勢對廣電發展提出了新要求。廣電產業是文化產業的重要組成部分。從黨的十六大到十七大都明確提出要積極發展文化產業，強調發展文化產業是市場經濟條件下繁榮社會主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑。社會主義市場經濟的發展和經濟體制改革的深化、國民經濟結構的調整，迫切要求包括廣播影視產業在內的文化產業的改革發展與之相適應。發展文化產業，已成為國民經濟結構調整的一項重大戰略任務。

小康社會人民群眾日益增長的精神文化需求，對廣播影視產業發展提出了新的更高要求。世界范圍內高科技迅猛發展，要求廣電加快數字化、網絡化發展步伐，迅速實現新一輪產業優化升級。同時，國外大型傳媒集團在我國局部地區的有條件進入，也給中國廣電產業發展帶來嚴峻挑戰，以廣播電視整合為代表的廣電改革勢在必行。

資源共享優勢互補 浙廣電十年磨一劍

地處沿海發達地區的浙江廣電，率先開始了整合。2001年底，浙江人民廣播電臺和浙江電視臺正式合并，同時吸納其他相關企事業單位，成立浙江廣電集團。浙江省廣電局與廣電集團也開始實行局臺分設，人財物管辦分離。

按照“政事分開、管辦分離”原則，集團提出構建高水平的節目生產體系、講效益的產業經營體系、全方位的傳輸覆蓋體系、現代化的技術裝備體系、高素質的人才支撐體系、規范化的科學管理體系，打造國內一流綜合性傳媒集團的目標。浙廣集團十年發展路，可資借鑒的亮點可概括為：

分工明確，集團管理企業化。浙廣集團實行黨委領導下的管理委員會和編輯委員會分工負責的領導體制。由黨委對集團實施統一領導，管委會負責產業經營、事業發展和行政后勤；編委會負責廣播電視等的宣傳工作。集團總部分別管理辦公室（黨辦）、總編室、人事、計劃財務、科技、產業發展、廣告管理、行政管理、安全保衛、監察審計等12項工作。按照“統分結合、統分適度”原則，集團既有宏觀調控、集約管理，又適當放權、分層管理；人事管理實行“干部能上能下，人員能進能出，薪酬能高能低”；推行“星級員工”、“首席制”、“工作室”等一系列新型工作機制，有效調動了職工的積極性和創造性。

內部核算，頻道管理扁平化。在整合廣播頻率和電視頻道資源基礎上，浙廣集團劃分為19個頻道、1個門戶網站。集團把頻道作為宣傳、經營和覆蓋的主體，給足頻道權利，讓他們八仙過海各顯神通；同時加強內部管理，通過成本控制，資源優化配置，20個單位均實行“統籌管理、內部核算”。宣傳、技術等資源又可相互間合理調配，集團年終對頻道說話，獎勤罰劣，頻道的競爭力和發展活力得到了極大提升。

獨立核算，產業經營自主化。浙廣集團運作10年，下屬全資企業發展到13家，主要經營報刊雜志、音像出版、影視劇生產、購物、廣電網絡、器材營銷、工程建設、賓館旅游和新媒體等。集團旗幟鮮明地提出“突出重點、縮短戰線、加強管理、注重效益”的產業發展思路。通過擴大廣告主業，加快培育購物、影視劇生產等重點產業，重組傳統產業等，浙廣做強了產業實力。

集團以購物公司為主體，依托購物頻道，搭建起省內外聯運平臺；影視劇生產方面，投資拍攝了《集結號》《非誠勿擾》等一系列有影響力的影視劇，培育起“浙派影視”品牌；同時重組浙江廣電發展總公司、廣電工程及服務公司等傳統產業，培育集團產業經營的新龍頭。

以強扶弱，廣播電視齊頭并進。電視作為廣電的優勢產業，一直是浙江廣電事業和產業發展的領頭羊。廣電整合使集團在資金、技術以及產業運營上得以實現廣播與電視統籌協調，相互借鑒，扶持帶動。浙廣整合10年，集團打造了發展、科技和網絡三大平臺，確保了廣播和電視齊頭并進可持續發展。

一系列平臺建設和堅持不懈的精細化、目標化管理，使浙廣集團迸發出前所未有的活力。近年來，集團節目精品倍出、企業欣欣向榮，廣播和電視均實現了事業、產業的雙豐收，社會效益和經濟效益的雙增長。

2011年，集團榮獲“中國500最具價值品牌”，排名全國媒體前十，位居浙江媒體第一。集團創收首次突破50億元，達55.6億元，實現利潤15.1億元，成為全國省級廣電系統中經濟效益最好的單位之一。如今的浙江廣電集團，已經成為以廣播電視為主業、兼營相關產業的綜合型媒體集團，是國內最具影響力的省級媒體之一。

浙江廣電整合的成功實踐，是發達地區廣電改革的縮影。縱觀全國，包括浙江、湖南、山東、安徽等地的廣電整合，都取得了明顯成效。一是有效改變了“四級辦廣播電視”帶來的“多、小、散”的格局，確保了政令傳播；二是提高了節目質量，產生了一批深受歡迎的精品欄目；三是實現了包括新聞采訪、行政財務、人事黨務等多種資源的共享，有效節約了成本。

部分廣電整合不力 “三局合一”監管不到位

調研中我們也了解到，由于各地的地域及發展情況不同，“一刀切”式的合并，使得各地組建后的總臺并非全都達到了“1+1>2”的效果，部分地區兩臺整合中也出現了一些值得關注的矛盾和比較普遍的問題。

合并后的“廣播電視總臺”隸屬關系不清。有的總臺仍隸屬同級廣播電視行政部門管轄，有的則直接劃歸地方黨委宣傳部管理。部分市縣級廣播電視臺臺長還兼任當地黨委宣傳部副部長，廣電局長可以領導宣傳部長，于是管理中扯皮推諉時有發生。

僅以我們調查的浙江省臺州市為例，全市9個縣（市、區）廣播電視臺中，7個臺的臺長兼任當地黨委宣傳部副部長。這樣的行政隸屬關系，很難對播出機構開展日常管理、監督。這一現象，不僅在浙江，其他省區也很普遍。

兩臺“面”合“心”不合，重電視輕廣播。有的地方只是名義上完成了兩臺合并，不僅各自“臺名”、“呼號”依然保留，甚至原有的兩臺內設機構和人員都未作調整，“總臺”成了空架子，兩臺仍各自運作，形成實際上的“兩張皮”。

更有甚者，有的地方整合后，電臺在“廣播電視總臺”機構序列里只保留了較少的幾個部門，電臺一把手大多成為總臺的二、三把手。新聞采訪也變成了只派電視記者去采錄，廣播節目干脆成了電視的有聲版，廣播業務發展空間被壓縮，電臺人員備受歧視與冷落，導致一些廣播業務骨干流向電視。

“三局合一”廣電管理被削弱。廣電、新聞出版、文化“三局合一”的結果是，原廣電局成了新的文化廣電新聞出版局的一個部門。其承擔的組織、指導本級廣電宣傳、節目審查把關等（市級40項，縣級25項）行政管理職能未變，而廣電行政管理的隊伍卻被大幅縮減，內設機構不合理，行政管理職能難以正常履行。

以浙江為例。三局合并前，全省市、縣（市、區）廣播電視局共有廣電管理人員741人。合并后的文廣新局，直接從事廣電管理的人員只有180人，減少了76%。浙江省82個市、縣（區）文廣新局中，專門從事廣電的人，僅占機關編制總數的12.7%。

在內設機構設置上，12個市級文廣新局中，絕大多數僅設立了一個廣電職能處室，配備2人。同時分管廣電的副局長均有其他多項兼職。如麗水市文廣新局目前只有1名副局長分管廣電工作，同時還分管群眾文藝、新聞出版等多項工作。廣電處僅有2人，不僅要接受省局和當地黨委政府交給的任務，還負責檢查、指導、協調所轄11個縣（市、區）的廣電工作；在嘉興海寧市，只有半個科室半個工作人員（設“廣電新聞出版科”，僅科長1名）。這樣的人員配備和機構設置，與所履行的職能相差懸殊，造成了目前部分基層廣電管理被削弱的局面。

專業監管人員與設備缺失，安全播出隱患大。廣播電視有別于文化新聞出版行業，其在宣傳、制作、傳輸、覆蓋等方面專業性強。但這一輪市、縣廣電管理整合中，一些地區基本上沒有給涉及廣電行政管理的部門配備相關的管理和監控設備。即使是在浙江這樣的發達地區，許多市級局的廣電管理部門，能稱得上設備的，最多也不過是一臺電視機、一臺錄放機而已；縣級局幾乎一無所有；專業技術干部的配置更無從談起。廣播電視的日常監管職能都很難擔負，廣電事業的發展更無心顧及。

安全播出是廣播電視的生命。但目前浙江的11個市中，到2011年底仍有4個市尚未組建廣電監測中心，致使全省部分地區的廣播電視監管處于“真空”狀態，安全播出及監管隱患極大。

理順機制加強管理 廣電揚帆正當時

面對實踐中的種種問題，業內專家呼吁，應盡快研究全國廣播電視改革的頂層設計和路徑選擇。其次，應遵循廣播和電視不同業務的規律和特點，糾正“重電視，輕廣播”傾向，在互不傷害業務發展的前提下，實行資源共享，優勢互補。

同時，建議市、縣級文廣新局增加人員編制和內設機構，確保履行管理職責。市級文廣新局應設廣電宣傳管理處、廣電科技管理處等兩個以上的管理處室；同時組建廣電監測中心、節目評議審查中心。專職廣電管理員不應少于6～8人；縣（區）級文廣新局也應設立單獨的廣電管理科，專職廣電管理人員不少于2～4人。

各地市、縣，還應盡早理順文廣新局的隸屬關系，同時完善職權。在現階段《新聞法》《廣播電視法》缺位的情況下，《廣播電視管理條例》是國家管理廣播電視事業的主要法規。廣電管理體制應以此為依據來確立。

從近年實踐看，在政府政事分開、管辦分離的同時，建議各級廣播電視臺，由原來當地政府部門（廣電局）的直屬單位，變為當地黨委宣傳部的直屬單位，可考慮升格成為和當地政府主管部門同級別的事業單位。

建議市、縣級廣播電視臺按《廣播電視管理條例》有關規定，由當地人民政府設立和主管。歸口管理可作為當地政府行政主管部門的直屬單位，以理順行政管理關系。確需進一步加強黨對宣傳陣地的管理，可參照中宣部和國家廣電總局的管理模式，選派當地黨委宣傳部副部長兼任文廣新局局長。

應該說兩臺整合的方向是正確的，它有利于整合廣播電視資源，提高輿論的引導能力和傳播效果，做強、做大廣播電視文化事業產業。目前，全國省、市、縣三級廣電媒體整合正在各地廣電系統緊鑼密鼓地進行，通過對率先整合的浙江廣電的調研，我們看到，浙江省、市、縣三級廣電通過組建廣播電視總臺，市、縣實施局臺分離，總臺在宣傳、人事、財務資產、營銷和技術上實行統一管理，資源共享。不但有效節約了經濟和社會成本，實現了優勢互補，提高了效益，在提高節目質量的同時，也確保了中央和省級政令的及時傳播，廣電整體優勢得以充分發揮。

對于調研中發現的問題我們也不應忽視，希望有關部門能加強調研，盡快提出有針對性的解決方案，使廣電媒體朝著健康方向快速發展。

（作者單位：中央電臺駐內蒙古記者站，吉林大學文學院）

（本文編輯：劉園丁）