我國城市公用事業民營化中存在的障礙分析

【摘 要】城市公用事業是一個城市賴以生存和發展的基礎。本文主要分析了我國城市公用事業民營化推進過程中，存在的一些不適“癥狀”，由于長期以來政府單一投資的局面，造成了管理體制落后、運營效率低下、社會公平缺失等弊端。

【關鍵詞】公用事業；民營化；障礙；管理體制

自 20 世紀 80 年代以來，我國城市公用事業就開始進行民營化改革并嘗試了多種模式，目前國內規模最大的上海竹園第一污水處理廠項目，即是由以民間資本為主的友聯聯合體以BOT形式投資建設的。早在上世紀90年代中期，香港中信泰富集團即通過TOT方式，取得了上海南浦、楊浦、徐浦3座大橋和滬嘉公路、打浦路隧道20年的專營權以及延安東路隧道30年的專營權。PPP模式是國際上最近興起的一種新型的政府與私人合作建設城市基礎設施的民營化形式，北京地鐵5號線的建設就采取這種形式。但令人遺憾的是，由于我國的城市公用事業在推進民營化過程中，一些配套措施沒有跟上，因此導致了一些不適 的“癥狀”。

1 法規政策不到位阻礙公用事業改革

公用事業的改革涉及到一系列的權力和利益關系的調整，改制后公用事業又面臨著在新的運營方式下的整體協調問題，需要政府進行新的制度設計，并憑借國家權威強制性地推行。這種新的制度設計在具體的實踐中表現為政府的各種法規和政策。雖然公用事業民營化改革強調的是運用市場的力量，淡化政府在基礎設施等領域的作用，但是這種以市場化為取向的改革要想取得成功，離開政府的法規與政策的支持卻是萬萬行不通的。因此公用事業民營化改革要想取得成功，法規與政策必須先行。

目前，我國政府在公用事業民營化過程中，已積極出臺了一些相應的法規與政策，如《關于加快城市公用事業市場化進程的意見》（2002年）、《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》（2002年）、《城市公用事業特許經營管理辦法》（2004年）、《關于加強市政公用事業監管的意見》（2005年），這四個規章對促進中國城市公用事業民營化發揮了較好的政策導向作用。但是政府在法規、政策層面的應有作用還遠未發揮出來，主要體現為[1]：①法規、政策不到位，滯后現象嚴重。也即指法規與政策的制定未能跟上公用事業民營化的實踐。時間一久，必然造成民營化實施中的各種違規現象的出現。②法規、政策過于寬泛，缺乏可操作性。這在某種程度上也影響到了國有林區城鎮公用事業民營化的推進。③現行法規、政策的支持力度不夠。表現為在某些問題上顯得態度不夠堅決，在某些領域態度顯得不夠明朗，一些該出臺的政策沒有及時的出臺等等。

2 市場競爭機制缺乏造成低效率

城市公用事業改革的初始條件和基本動因是原有體制的低效率。在城市公用事業長期的政企合一體制之下，在國有企業壟斷經營管理之下，必然產生公用事業產業的低效率。民營化解決的就是怎么從增加投資、擴大供給、提高服務質量這些方面來解決問題，提高我國城市公用事業運營效率。但這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經濟效率[2]。但是對城市公用產業來說，真正促進效率提高的是市場競爭機制的引入而不是經營主體及所有制的改變。因此，如果不能對公用事業原有的壟斷性市場結構進行重組，如果不培育競爭機制，只是將國有企業的壟斷經營轉變為民營企業壟斷經營或公私合作企業的壟斷經營，實際上只是一種利益的再分配而不是激勵機制的演進。民營化后的城市公用事業如果沒有市場競爭的壓力，可能仍是低效率的。同時，公用事業的一個顯著特點表現為巨大的規模經濟性，即由一家或極少數幾家企業壟斷性經營能使效率最大化[3]。這客觀要求政府制定限制進入的監管政策，以保證公用事業的規模經濟性。在沒有競爭或不完全競爭的情況下，這種監管必然使壟斷企業沒有加強內部管理和技術創新的動力，從而使實際達到的生產效率大大低于可能達到的最大生產效率，即導致生產低效率。因此，除非它們受到調控和管理，否則，私營公用事業經營者就會像壟斷者一樣，限制產量并提高價格。這會給整個經濟的效率和收入分配帶來惡果”。目前，在推進城市公用事業民營化改革的過程中，一些政府只注重自己權力的獲得、財政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競爭機制的構建。這必然是將國有企業的低效率變為民營企業的低效率，最終的消極后果只能由整個社會來承擔。

3 違反普遍服務原則形成的社會公平缺失

城市公用事業與廣大人民群眾的生活息息相關，公用事業產品和服務屬于他們的必需品，具有消費的“不可拒絕性”，價格再高也必須消費。雖然公用事業民營化的實質是政府將提供公共物品和服務的職能委托給了民營企業，由民營部門生產和提供公共產品，但是公用事業生產和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，普遍服務仍然是民營企業必須履行的一項義務和社會責任。對追求利益最大化的民營企業來說，普遍服務可能意味著經濟上的損失[4]。如果它們的這種損失得不到相應的彌補，它們必然違反普遍服務的可承受性和非歧視性原則，人民群眾的權益可能絕對或相對地受到損害。

我國城市公用事業民營化后違反普遍服務原則的情形也存在。近年來，一些城市的管道煤氣、天然氣、工業以及居民用水、電的價格均有伴隨著公用事業民營化而提高的現象，有人甚至認為公用事業民營化改革是以提價為基本特征的。這種情況的直接受害者無疑是當地貧困的弱勢群體，這與公用事業的基本特征——公益性也就是實現普遍服務相背離，嚴重影響了社會的公平和正義。

4 民營企業的逐利性提高公共安全風險

供水、供氣、供電、公共交通等公用事業本身具有較高的安全風險，一旦出現事故，社會影響巨大，有的甚至是災難性的。國有林區城鎮公用事業民營化后，民營企業按照市場的邏輯運行，追求經營者自身的經濟利益最大化而不是公共利益最大化。從國際經驗來看，一些國家的公用事業民營化危害到了公共安全，如英國鐵路在私有化頭兩年，經營正常，效果不錯。但是私有化之后安全維護方面的投資減少，事故隱患不斷增加，事故頻繁發生，從而動搖了人們對鐵路運輸的信任。美國的電力市場化由于電力基礎設施存在缺陷，在2003年8月14日爆發了美加大停電，而且事故一而再、再而三地發生，給國家經濟和人民生活造成深重的影響。

我國城市公用事業民營化前，雖然國有企業經營不一定能保證自來水等公用事業的絕對安全，但它是以政府信譽作保證的，而民營企業經營一般只能負“有限責任”，再加上其經濟利益最大化的驅動，公共安全的風險相對提高了。城市公用事業與人民息息相關，供水、供氣、供電、電信等不僅關系到“民生”，也關系到“國計”，是國家安全的戰略性節點。如果忽略這些關系“國計民生”的產品和服務，必將造成不可估量的重大損失[5]。

5 公用行業冗員問題引發人員安置難題

城市公用事業民營化后，無論是引入外資還是國內民間資本，城市政府都要面對對方的裁員壓力，國有公用企業人浮于事，效率低下，政府自然心中有數，據有關資料，水務企業勞動生產率最高與最低相差74倍，這也從一個側面說明公用事業行業冗員問題是十分嚴重的，而一旦裁員使本來就處于兩難困境的城市就業狀況雪上加霜，引發社會穩定問題[6]。因此，盡量多地保留現有員工及其薪酬往往成為談判中政府一方的重要目標。以一些公用事業民營化方案來講， 就提出要求合資方必須接收現有的員工，承諾幾年內不裁員，不減薪，如果民營企業接受了這樣的方案，就意味著勢必會增加民營企業的經營成本，這種增加的經營成本或者轉嫁到普通用戶身上，或者由政府給予相應的補償，而這兩方面又是民營過程中政府不希望看到的。因此，不解決好下崗分流人員的安置問題，城市公用事業民營化的改革就很難進行下去。

參考文獻：

[3]孫延華．談城市公用事業民營化的風險管理．商業時代，2009（32）：80

[2]詹國彬．公用事業民營化改革：五大問題和政策構想．廣西經濟管理干部學院學報，2004（1）：25～26

[3] [美]薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系[M]．北京：中國人民大學出版社，2002

[4]喬占軍，董瑞婷．我國城市公用事業民營化障礙及其對策研究．溫州大學學報，2006（20）：15～16

[5]汪永成．公用事業市場化政策潛在的公共風險及其控制．江海學刊，2005（1）：91

[6]陳明．城市公用事業民營化改革的復雜性研究．經濟管理，2008（14）：79～80

作者簡介：

孫延華，單位：哈爾濱商業大學財政與公共管理學院 職稱：講師