城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的“非城市建設(shè)用地”規(guī)劃的探索

【摘 要】 近年來，呼和浩特市在快速城市化發(fā)展的背景下，城市建設(shè)用地激增，探索化解中心城發(fā)展與農(nóng)村地區(qū)兩個(gè)方面用地?cái)U(kuò)張壓力的途徑，是當(dāng)下規(guī)劃工作的重中之重。本文在國內(nèi)相關(guān)研究與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前非城市建設(shè)用地規(guī)劃的發(fā)展困境進(jìn)行思考，同時(shí)，本文結(jié)合在呼和浩特市轄區(qū)的相關(guān)實(shí)踐，在“兩規(guī)”銜接、空間管制、GIS技術(shù)運(yùn)用、規(guī)劃管理對(duì)策等方面進(jìn)行了有益的探索。

【關(guān)鍵詞】 非城市建設(shè)用地；規(guī)劃實(shí)踐；呼和浩特

1.“非城市建設(shè)用地”規(guī)劃解析

1.1 概念與內(nèi)涵實(shí)質(zhì)的矛盾

“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的出現(xiàn)是基于規(guī)劃管理部門對(duì)城市建成區(qū)外圍用地，監(jiān)管難度日趨困難，希望以此提高空間管制績(jī)效。但由于“非城市建設(shè)用地”概念本身存在缺陷，與現(xiàn)有國土規(guī)劃體系關(guān)系模糊，當(dāng)前對(duì)“非建設(shè)用地規(guī)劃”的討論還難以達(dá)成共識(shí)及轉(zhuǎn)化為合適的行動(dòng)策略。

1.2 多方利益主體博弈

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市經(jīng)營(yíng)在部分地區(qū)被轉(zhuǎn)化為單純的土地經(jīng)營(yíng)。在土地財(cái)政的驅(qū)使下，一方面，地方政府、規(guī)劃部門、開發(fā)商等通過土地資源的運(yùn)作（市場(chǎng)或非市場(chǎng)手段）來促進(jìn)增長(zhǎng)，形成處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位的發(fā)展型政體（何丹，2003年）；另一方面，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的引導(dǎo)，少數(shù)農(nóng)民采用各種手段違規(guī)私自改變土地用途，以提高自身收益。政府與農(nóng)民之間圍繞土地問題的博弈，造成非城市建設(shè)用地不斷蠶食的局面，無法形成有效地保護(hù)和發(fā)展。

1.3 規(guī)劃管理體制缺乏強(qiáng)制性

當(dāng)前非城市建設(shè)用地規(guī)劃尚未形成法定層面的管理依據(jù)，規(guī)劃的強(qiáng)制性力度普遍不夠。同時(shí)實(shí)施細(xì)則、規(guī)劃?rùn)z測(cè)與監(jiān)督機(jī)制的缺乏，都將大大削弱規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖和管理效果。從某種意義上說，非城市建設(shè)用地規(guī)劃與相關(guān)研究的出現(xiàn)可以視為是試圖為城市空間發(fā)展“守住底線”，并有條件的“反守為攻”。

2.“非城市建設(shè)用地”規(guī)劃的實(shí)踐——以呼和浩特市轄區(qū)為例

在快速城市化的過程中，中心城的用地?cái)U(kuò)張是必然的，非城市建設(shè)用地管理或城市增長(zhǎng)管理的目標(biāo)絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的限制增長(zhǎng)，而是倡導(dǎo)和建立“精明增長(zhǎng)”，防止和減少低效率、蔓延式的增長(zhǎng)。呼和浩特市中心城區(qū)周邊統(tǒng)籌規(guī)劃是呼和浩特市內(nèi)首次探索非城市建設(shè)用地的發(fā)展與保護(hù)問題，實(shí)踐的本身對(duì)于西部城市具有非常重要的意義。

2.1 現(xiàn)狀概述

本次規(guī)劃的范圍為呼和浩特市轄四區(qū)與總體規(guī)劃中心城之間的區(qū)域，平均每個(gè)行政村1291人，每百平方公里平均分布8.56個(gè)行政村。總體而言，村鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度低，呈粗放發(fā)展態(tài)勢(shì)；集體經(jīng)濟(jì)薄弱，發(fā)展后勁乏力；鄉(xiāng)村發(fā)展隨聚落等級(jí)遞減，高水平農(nóng)村社區(qū)未能形成；村鎮(zhèn)建設(shè)落后，集聚效益較低。

2.2 村莊發(fā)展與用地評(píng)價(jià)

2.2.1 村莊發(fā)展條件定量評(píng)價(jià)

規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：從人口規(guī)模、耕地面積、經(jīng)濟(jì)狀況、區(qū)位條件、公用設(shè)施、公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、社會(huì)保障等七個(gè)指標(biāo)來評(píng)價(jià)村莊發(fā)展條件。由于呼和浩特市村莊發(fā)展條件評(píng)價(jià)體系中各指標(biāo)的計(jì)量單位不同，所以不能直接進(jìn)行綜合計(jì)算。為了解決各指標(biāo)不同量綱無法綜合計(jì)算的問題，需要對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際數(shù)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。具體方法是將各村每項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值與該指標(biāo)權(quán)重乘積相迭加而得到綜合指數(shù)。

2.2.2 用地評(píng)價(jià)

根據(jù)用地范圍內(nèi)的地形、地貌、土壤、水文、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地下礦藏及其他地質(zhì)現(xiàn)象等自然條件和人為影響，用GIS技術(shù)平臺(tái)和多因子疊加的技術(shù)方法.綜合考慮建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、安全.生態(tài)和農(nóng)地保護(hù)要求.選擇剛性因子和彈性因子綜合疊加分析.對(duì)規(guī)劃范圍用地的適建性和保護(hù)要求作出綜合評(píng)價(jià)。因地制宜地劃分出適宜建設(shè)的用地，不適宜建設(shè)的用地，需要采取簡(jiǎn)易工程措施或采取復(fù)雜工程措施后方可進(jìn)行建設(shè)用地和不可建設(shè)土地。

2.2.3 政策制度定性分析

政策制度因素在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的反映是政府作用而自上而下的城鎮(zhèn)化。目前由于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制，短期內(nèi)并不能將轄區(qū)內(nèi)蘊(yùn)含的礦產(chǎn)、旅游資源轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)力。但伴隨規(guī)劃引導(dǎo)、政府推動(dòng)作用的不斷深入，政策制度因素將強(qiáng)化不同地區(qū)發(fā)展的差異性，政府通過固定資產(chǎn)投資、重點(diǎn)項(xiàng)目布局等調(diào)控措施影響城鄉(xiāng)的發(fā)展，對(duì)于呼和浩特市而言，休閑旅游資源在評(píng)價(jià)體系中給予特別關(guān)注。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容

針對(duì)呼和浩特市轄區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和戰(zhàn)略發(fā)展趨勢(shì)，圍繞“保”與“調(diào)”兩個(gè)主題，規(guī)劃以務(wù)實(shí)客觀的態(tài)度從空間與產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)整個(gè)區(qū)域進(jìn)行安排。

2.3.1 分區(qū)發(fā)展策略

根據(jù)區(qū)域特質(zhì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)劃首先將整個(gè)區(qū)域劃分為四大片區(qū)，即城鎮(zhèn)提升區(qū)、城鎮(zhèn)培育區(qū)，鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)區(qū)，傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)。不同分區(qū)賦予不同的發(fā)展策略。

2.3.1.1 城鎮(zhèn)提升區(qū)

該區(qū)用地發(fā)展應(yīng)以存量整理模式為主，旨在通過已有建成空間的整理，并適時(shí)培育新的服務(wù)中心，起到進(jìn)一步整合與優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)、破解城鄉(xiāng)二元矛盾、提升土地利用績(jī)效的目的。為后續(xù)城市發(fā)展提供提升空間。

2.3.1.2 城鎮(zhèn)培育區(qū)

該區(qū)用地發(fā)展應(yīng)強(qiáng)化集約、節(jié)約利用的主題，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)用地集聚、農(nóng)民居住集中，通過集中集聚發(fā)展提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)和土地利用效益，并控制城市建設(shè)用地?zé)o序蔓延，徹底治愈亦城亦鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)邊緣地帶模糊等阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的頑疾。

2.3.1.3 鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)區(qū)

鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)區(qū)以第一產(chǎn)業(yè)為主，主要由遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)主要發(fā)展區(qū)地勢(shì)較為平坦的地區(qū)組成，該區(qū)的發(fā)展要求是根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，逐步引導(dǎo)該區(qū)域集聚發(fā)展。

2.3.1.4 傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)

該地區(qū)具有完好的農(nóng)村肌理，同時(shí)地方特色濃厚，人文歷史旅游資源豐富。未來利用自然的山區(qū)地形，開發(fā)文化觀光旅游，以面向大眾的文化旅游和體驗(yàn)生活為主題，發(fā)展觀光性旅游業(yè)。

2.3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源條件、地理特征和生產(chǎn)力要素流通的基本要求，以交通骨架為依托，對(duì)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、結(jié)構(gòu)相似、空間相鄰、通達(dá)便捷的鎮(zhèn)街進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)生產(chǎn)力進(jìn)行合理空間布局。

通過打造點(diǎn)狀、線狀、面狀的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、文化休閑區(qū)、都市農(nóng)業(yè)區(qū)（體驗(yàn)型）、旅游渡假區(qū)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在不同空間發(fā)展策略的前提下，不同產(chǎn)業(yè)片區(qū)有序、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.4 實(shí)施對(duì)策與機(jī)制

積極爭(zhēng)取各級(jí)政府關(guān)于村鎮(zhèn)發(fā)展的扶持政策，支持并推進(jìn)土地綜合整治，著力實(shí)施重大基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)工程，推進(jìn)城市戶籍制度改革，構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共財(cái)政體制，建立農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)償機(jī)制，建議征收國家生態(tài)補(bǔ)償稅，建設(shè)環(huán)境友好型土地利用模式。強(qiáng)化空間管制，突出強(qiáng)制實(shí)施的重要性，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。

但由于當(dāng)前“非建設(shè)用地規(guī)劃”尚處于探索階段，規(guī)劃類型不具有法定性，所以為了使規(guī)劃形成的研究成果能夠行之有效，必須將成果內(nèi)容整合到相應(yīng)的法定規(guī)劃體系中。根據(jù)呼和浩特市規(guī)劃管理的可操作程度，本文涉及的規(guī)劃在條件成熟的情況下統(tǒng)一納入總體規(guī)劃，以便于指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐谋Ｗo(hù)與發(fā)展。

3.結(jié)語

城市的發(fā)展進(jìn)程中建設(shè)用地與非建設(shè)用地始終處于動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化與演進(jìn)的過程。“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”是在面對(duì)日益減少的土地資源、生態(tài)環(huán)境的惡化現(xiàn)實(shí)壓力和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)劃管理全覆蓋的政策要求下的產(chǎn)物，從某種程度上似乎是為城市總體規(guī)劃向區(qū)域性規(guī)劃轉(zhuǎn)變或向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供技術(shù)支撐或技術(shù)準(zhǔn)備（羅震東，張京祥，等，2008）；“非城市建設(shè)用地”規(guī)劃管理的難點(diǎn)并不在具體的規(guī)劃編制技術(shù)層面上，城市所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，掌控話語權(quán)主體的戰(zhàn)略發(fā)展高度以及相關(guān)的制度體制的改革是“非城市建設(shè)用地”規(guī)劃管理的真正難點(diǎn)。今后如何建構(gòu)一套“非城市建設(shè)用地”技術(shù)理性的規(guī)劃方法與政策理性的管理措施兼具的規(guī)劃體系，是在現(xiàn)實(shí)復(fù)雜的利益格局中需要深刻研究的課題。