行政管理體制改革背景下建筑安全監管體系完善研究

【摘 要】 建筑行業是我國國民經濟的支柱產業，其發展態勢關乎國計民生的全局。隨著國家基礎設施建設的逐步完善，建筑產業也開始大跨越發展，然而，由于建筑行業的特殊性，使得行業危險系數較高，安全風險較大，嚴重影響了建筑產業的和諧發展，造成行業不穩定運行的主要原因就在于不完善的體制政策監管體系。而政府行政體制的改革為建筑安全監管體系的完善創造了有利的條件，也使我們能夠有效地改變政府監管效能層層遞減的現狀。本文分析了當前我國建筑行業安全監管體系存在的一些主要弊端，并根據行業實際情況提出了完善監管體系的措施，以期能夠優化監管資源，降低建筑安全事故的發生幾率。

【關鍵詞】 體制改革 建筑安全 監管體系 優化措施

作為拉動國家經濟快速發展的支柱性行業——建筑業在近年來發展迅猛，尤其是國家多項大型政策的實施，更是讓建筑業深入地方經濟發展的中樞之中。例如城鎮化建設、路網、路橋、隧道、公益工程等等建設的大面積實施，使得見狀也從業人數、資金投入、社會關注度等都遠超其他行業。不過，在建筑生產過程中，安全事故也屢見不鮮，每年全國建筑從業人員死亡人數居高不下，并且建筑重特大安全事故也是時有發生，這不僅影響了建筑工程的質量和行業生態，還嚴重阻礙了社會和諧化建設。建筑安全事故頻發也折射出政府監管力度的薄弱，作為建筑安全管理的第一監管方，行政安全監管責任十分重大，而我們也必須正視目前行政監管在現實中的種種弊端，深入剖析造成被動局面的深層次原因，總結成功與失敗的經驗，改革當前建筑安全監管體系，為構建和諧、有效的建筑安全生產管理模式而出一份力。

一、目前我國建筑安全監管體系建設的現狀

當前我國建筑安全監管體系業已形成了一套較為完整且覆蓋面廣泛的監管態勢，政府依據國家行政法律法規建立一系列的監管保障措施，對建筑行業的各生產環節進行安全監管，從設計單位到建設單位再到施工單位以及建筑材料供應單位等都進行有效地監管，并且還引入社會第三方建筑監理結構共同配合，對建筑生產過程進行全方位、持續性監管，對建筑行業安全態勢起到了巨大的平衡作用。不過，由于各地方政府監管主要以行政手段為主要的監管手段，這與目前的市場發展態勢已不相適應，這就導致了政府安全監管措施的滯后性。

二、我國建筑安全行政監管存在的弊端

政府監管體系是國家行使行政管理權的主要表現形式，對于建筑行業生產的安全監督與管理也是國家管理建筑行業的重要職責。就目前來看，政府安全的監管機制建設一直未跟上建筑行業的變化發展，存在一定的滯后，這也直接導致了建筑安全事故頻發、現場安全管理混亂的現狀。

1.政府監管法治基礎不完善，致使安全管理責任不明確。

我國建筑安全管理行政法律法規較少，主要還是在于《建筑法》、《建筑安全生產管理規》、《建設工程安全生產管理條例》、《安全生產許可證條例》等法律法規為主要法理依據，但是由于法律法規的標準不健全，以及建筑行業法政的迅速，致使許多標準滯后于行業的發展。最后導致建筑安全管理責任不明確，現場安全管理也難以完善。其突出表現在如下幾個方面：第一，法律法規標準的模糊性，使得法律的尊嚴受到挑戰，容易造成投機取巧行為的發生。許多建筑企業利用法律法規的漏洞，對建設過程中的安全隱患存在僥幸心理；第二，建筑單位的違法行為具有突發性和不可預期性，致使建筑安全管理難度增加，無法對違規企業進行實時有效的監督；第三，對于違法違規行為的處罰力度以及標準不夠具體，容易引起處罰紛爭。

2.監督機構法律地位不夠明確，職能分工模糊。

我國各地區根據相關法律法規基本建設完善了行政建筑安全管理機構，而監管機構也大多從事行政管理、處罰、許可證發放等相關工作，這與監督管理的職能不符合，也容易滋生腐敗。行業安全管理既屬于事業單位范疇，又具有行政編制，這使得監管單位地位難以明確，其監管職責也受到了一定的影響。另外，由于其法律地位的模糊，也導致了監管單位職能權限的模糊性，在具體監管過程實施中，監管員職能不明，許多政府機構進行了多次的改革，造成監管機構職能重疊，各監管部門缺乏有效的交流溝通，致使監管資源浪費或者空白，這將會造成嚴重的監管漏洞。

3.監管力量薄弱，執法不規范。

當前，我國建筑安全監管體系建設有了長足的進步，不過，許多地方對于相關規定的執行卻大打折扣，致使政策法規難以落到實處。同時，部分執法人員在執法過程中安全意識薄弱，執法不嚴，使得安全監管制度形同虛設，而許多監管單位為了謀求自身的利益，對企業違法行為熟視無睹，甚至隱瞞上報安全事故，在處理事故責任時大事化小，最終導致安全監管成為某些人手中的牟利工具。另外，地方建筑安全監管機構大多實行自費自利，單位為保證足夠的行政花銷而只維持較少的監管人員數量，使得監管人員安全巡檢的范圍十分廣大，所要處理的工作也十分繁重，難以保證監管質量。

4.監管單位之間未形成有效合作與互相監督，監管單位不透明，存在一定的“暗箱操作”空間。

當前我國建筑安全監理單位在執法過程中，經常引入第三方社會監理機構，共同進行工程監管，然而，各監管單位在監管內容、監管結果等方面并未形成有效的合作與交流，同時，監管單位之間并未形成互相監督，使得監管單位權力過大，致使監管不透明，極易造成暗箱操作，滋生腐敗行為。

三、改革建筑安全監管體系的有效措施

1.加強法律法規建設，明確執法標準。

要從根本上解決建筑安全監管體系的弊端，那么就必須從制度和法律上給予明確。將建筑行業相關法律法規形成一整套完整、不重疊、高效的框架體系，使法律法規體系化、標準化。同時，制定相關監管執法標準，使法律具有較強的操作性。另外，要加強對于地方與國家法規之間的融合建設，使二者的標準趨于統一。

2.豐富化監管途徑，提高監管能效。

在安全監管過程中，要改變傳統的“一管到底”的監督模式，對監管目標進行分層，并按照優先級進行分層監管和重點監管，以利于監管資源的優化配置，提高監管效率。同時，要將監管行為向政府立場轉變，使企業明確安全責任，并重視自我安全建設。

3.加強監管機制建設，既分散權利，又明確權利，做到自我監督和相互監督。

要明確建筑安全監管機構的法律地位和行政地位，加強機構主體建設，從根本上保障監管職能的落實到位。為此，我們可以進行如下嘗試：

（1）合理劃分各主體的職責和權限。在監管制度建設中，要合理劃分各監管部分的職責和權利，明確源頭監管與工程監管的責任，并提高執法力度，對相關違法行為按照規定堅決給予懲處。

（2）加強中介機構建設。安全監管中介結構包括社會工程監理單位、信托單位、保險行業等相關機構，在安全管理機制建設中，要明確各中介單位的業務范圍，使其業務行為接受政府監管，共同服務于工程安全建設。

（3）加強監管機構各部門之間的交流與合作，防止出現多重監管和監管空白的行為。

（4）優化人才建設，提高監管隊伍素質。人才建設是體制建設的根本所在，監管工作是由人去完成的，因此，必須將人才機制建設納入到體制建設的優先級之中。在監管隊伍建設中，要發揮監管工程師、監理師的作用，對個監管層面人員進行定期的法律法規培訓以及執法演練。同時，進行定期的考核與獎懲激勵行為，構建有效的用人機制，以培養一批具有較高職業素質和責任感的監管隊伍。

參考文獻

[1] 劉鐵民《安全生產工作體系建設》.中國安全生產科學技術，20084

[2] 侯長青《基于行政管理體制改革背景的建筑安全監管體系研究》.河北建筑工程學院學報，2011（3）