縣域城鄉結合部發展問題研究

摘 要：在對仙洪試驗區內幾個城鄉結合部進行實地調研的基礎上，概述城鄉結合部的概念與作用、發展現狀、存在問題及成因分析，從轉變觀念、拓寬融資渠道、加快公共服務事業建設、調整管理體制等方面提出了相應的對策和建議，以期推動城鄉結合部的建設朝著更好的方向發展。

關鍵詞：縣域城鄉結合部；發展問題；城鄉二元結構；城鄉一體化

中圖分類號 F291.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）04-04-02

城鄉結合部作為城市與城市、農村與城市的過渡地帶，受城市的集聚效應和輻射效應的影響，是城市化最活躍的地區。由于它既不同于城市社區，又不同于農村，實際上是城鄉二元結構下的畸形產物，人員流動性強，社會關系復雜，問題多而集中。如果不及時妥善處理好這些問題，將給城鄉一體化建設的深入開展帶來不穩定的因素。

1 城鄉結合部的概念及作用

1.1 城鄉結合部的概念 城鄉結合部并不是隨著城市的產生而產生的，從歷史發展看，早期的城市與農村是各自孤立的，彼此之間并無較緊密的聯系，隨著社會的不斷發展，城市的范圍逐漸擴大，不斷向周圍的農村延伸，在城市與農村相結合的這個獨特的經濟地理區域就形成了。當然城鄉結合部并不是暫時的一成不變的，隨著城市的不斷擴張，城市附近的小村莊不斷被城市所吸收而消失，因此城鄉結合部是隨著城市的發展而不斷生成與消失的。

1.2 城鄉結合部的種類 隨著我國行政區劃的沿革，以不同級別的行政區劃單位為標準可以將城鄉結合部分為以下3類：

1.2.1 省域型城鄉結合部 此種城鄉結合部位于省與省交界的地帶，由于兩省的經濟發展水平的差異以及兩省的地方性行政法規等管理規范的不同，導致省界邊緣地帶的城市與鄉村較容易形成較大的地區差異。

1.2.2 市域型城鄉結合部 顧名思義，市域型城鄉結合部位于市一級行政區劃的邊遠地區，同省域型城鄉結合部的情況相類似，由于不同的資源占有及產業發展依托的差異，導致市界邊緣的城鄉差異也較大。

1.2.3 縣域型城鄉結合部 作為我國省縣鄉3級行政管理規劃中間層的縣，目前一般屬于地級市管轄，從我國縣與市的劃分的淵源分析，往往一個市內各縣的人文、水文、地理、風俗習慣的差異性較小，通婚等情況普遍，交流頻繁度最高，此處的城鄉差異也往往最引人關注。

由于本文是以對湖北省仙洪試驗區的調查為依托，而仙洪試驗區打破行政區劃跨縣市發展的特點讓處于仙桃與洪湖、仙桃與監利、洪湖與監利3縣市的城鄉結合部的差異更為突出，更引人注意，因而本文著重討論縣域城鄉交界處的發展問題。

1.3 城鄉結合部的作用 （1）城鄉結合部由于遠離城市的中心區域，地價較低，且緊挨農村，因而此地是農牧等副產品生產地和中轉站，為城市輸入大量的糧食、禽蛋、奶制品等產品以滿足城市居民的需要，同時也提高了該地區居民的收入水平。（2）城鄉結合部的居民多為農民，由于靠近城市，對城市的接觸程度遠高于其他地方農民，因而能夠為城市輸入大量較為合適的勞動力以緩解城市用工荒；同時較為低廉的地價房價也很好地緩解了城市住房緊張狀況。（3）從地理區位與工業布局及選擇上看，城鄉結合部的低廉地價與廣袤的土地面積往往吸引著眾多的工廠前來落戶，因而促進了當地基礎設施的完善和緩解城市的用地緊張。

2 縣域城鄉結合部的發展現狀

2.1 基礎設施不完備 縣域城鄉結合部處在縣與縣的交界處，受縣政府政策傾向于縣城建設的影響，縣域城鄉結合部往往難以成為政府市政建設的投資目標，缺乏政府資金的注入，若無政府特別政策的照顧，該處無法較快的完善自身的基礎設施建設，往往呈現出臟、亂、差的現象。

2.2 管理制度落后 城市與農村之間、縣與縣之間的人口流動都無法繞開縣域城鄉結合部，因而縣域城鄉結合部往往呈現出人流量大的特點，人流量的增加必然導致治安壓力的增大，而該處并不是政府政策關注的重心，因而缺乏管理與規范，因此案件發生率高于其周邊的城市和農村地區。

2.3 社會矛盾突出 管理制度的滯后往往導致社會矛盾的發生，此外，受城鄉二元化發展的影響，城鄉之間發展的差距往往在城鄉結合部處體現得最為明顯。以洪湖市的府廠鎮和監利縣的橫堤村為例，府廠鎮是省管工業鎮，眾多工業企業在此集聚，基礎設施較為完備，居民生活水平較高；而與之緊鄰的監利縣的橫堤村則是一個農業村，基礎設施建設落后，村民生活水平低，相鄰的兩處對比鮮明，往往造成該地村民對當地政府的不滿，增加政府工作的難度，若不能及時妥善處理好當地的矛盾，很有可能引發集體群眾性事件。

2.4 缺乏政策指導，發展無序 受政績觀和地方主義的影響，縣域政府在實際工作中往往還留有城鄉二元化結構的作風，只注重縣城的發展，忽視城鄉結合部的發展，堅持“點”的發展，忽略“面”的推動，缺乏政策指導，經常導致縣域城鄉結合部成為“三不管”地區，地方發展未能與整個縣域的發展規劃實現有效地銜接，制約著整個縣域經濟的發展。

3 存在問題及成因分析

3.1 城鄉二元化結構是根源 改革開放以來，城鄉發展一直呈現出“雙軌化”的特征，一切優先保證城市，大力促進城市跨越式發展在城鄉差距尚不明顯的時期是可行的。但是隨著社會經濟的進一步發展，城鄉差距越來越大，仍然堅持城鄉二元化結構無疑會擴大城鄉之間的差距，拉大貧富差距，此問題在縣域城鄉結合部的表現尤為明顯，主要表現為：（1）在指導思想上，城市的整體利益、長遠利益與村鎮的地區本位主義、短期行為并存；（2）在建設實體形態上，完善的城市居住區、國營大中企業與歷史遺留的鄉村聚落、農田村地并存；（3）在建設行為上，城市現代化更新、循序建設與城郊鄉村因循守舊，無規劃指導的混亂建設并存；（4）在規劃管理上，城市的規劃管理與村鎮的各自為政并存；（5）在土地利用上，城市的有序劃撥、集約利用與村鎮的功能混亂，見縫插針并存；（6）在管理體制上，市、區級政府管轄范圍與鎮村級政府管轄范圍并存[1]。

3.2 政府官員政績觀念的陳舊是直接原因 由于長期堅持城鄉二元化結構，政府官員在對待城鄉發展的觀念上，仍然是陳舊的，認為增加財政收入，加快推動城市的現代化建設才是硬道理，而實行城鄉一體化建設則會分占城市發展資源，減緩城市的發展速度，對于打造官員的政績不利，因而城鄉一體化發展往往不被政府實際決策時所側重，依舊加快推進城市建設，忽視農村地區發展，縣域城鄉結合部甚至成為了“三不管”地帶，這樣就容易導致城鄉結合部的城鄉矛盾的激化。

3.3 管理體制落后是間接原因 城鄉結合部歸根究底是城市化進程不斷深入的產物，也即表明城鄉結合部在被動城市化之前仍是農村，由于城市化并不涉及行政區劃的調整，在行政管理上該地區仍然堅持原地區的農村行政管理模式，則與城市化的主導者的管理方式存在矛盾，城市的行政管理模式與農村行政管理模式是不同的，而城鄉結合部卻可能面臨兩種管理模式，同時各種行政機構的調整往往需要耗費較長的時間，所以在管理體制上，城鄉結合部的發展變化速度往往高于管理體制的調整速度，并又缺乏城鄉發展的統一管理，從而使城鄉結合部發展中存在的問題得不到及時有效的解決，這也間接地導致了縣域城鄉結合部的發展滯后。

4 解決縣域城鄉結合部發展中存在問題的對策建議

2010年10月18日，黨的十七屆五中全會公報提出：“要促進區域協調發展、積極穩妥推進城鎮化，實施區域發展總體戰略，實施主體功能區戰略，完善布局和形態，加強城鎮化管理?！边@是黨中央國務院對城市化建設做出的戰略性、前瞻性、科學性部署，也是我們解決城鄉結合部存在問題的基本出發點[2]。具體而言，筆者認為應該從以下幾個方面著手，政府、社會、居民整體聯動，以妥善解決縣域城鄉結合部發展中存在的問題。

4.1 端正思想，轉變觀念 政府作為城鄉一體化建設的主導者，應該從實際上轉變發展觀念，轉變城鄉二元化結構的發展觀。政府官員在進行發展決策時，應該從整個行政區劃的全局利益、長遠利益出發，努力克服單純的城市本位主義和狹隘的地方主義，堅持統籌發展，協調發展，決策應在經濟、文化、社會、生態上多點落腳，加快推動人力、技術、資金、資源等因素的有機整合，保證發展的質量，竭力避免短期行為。

4.2 拓寬融資渠道，加大資金投入，加快推進城鄉結合部基礎設施建設 縣域城鄉結合部盡管有上述的諸多問題，但是我們也應敏銳的看到，作為縣與縣、縣城與農村接壤的縣域城鄉結合部，它本身具有的人流量大、勞動力資源豐富、土地價格低、交通便利等優良區位條件，憑借這些有利條件，當地政府可以制定適宜的政策，通過政府主動投資、金融行業信貸投資、社會集資和當地村民或居民出資等方式，大力融資，完善基礎設施建設，憑借良好的硬件環境和政策優惠招商引資，推動縣域城鄉結合部經濟實現跨越式發展[3]。

4.3 加快社會公共服務事業建設，完善社會保障體系，緩解社會矛盾 縣域城鄉結合部的社會矛盾之所以較其他地區突出，主要在于區域發展不平衡，這種不平衡直接影響當地居民的幸福感。同時城鄉一體化建設的內核之一就是要打造城鄉居民幸福感的一體化，在縣域城鄉結合部加快公共服務事業建設，加強村容整治，大力推進道路硬化、亮化、路旁綠化建設，重點推進改水、改廁等工程建設，加快科學、教育、文化、衛生等公共事業的發展，同時完善村鎮金融服務體系，努力擴大社會保障覆蓋面，縮小城鄉差距，保證區域發展的平衡。

4.4 調整管理體制，堅持管理模式一元化 從行政管理學上分析，政出多門是地區發展的一大弊端，而城鄉結合部本身就是城市化進程不斷深入的一種特殊產物，往往面臨多種管理模式，這樣容易造成本來就發展緩慢的城鄉結合部的發展更加緩慢無序。故而應統一領導，將城鄉結合部的發展納入到整個城市發展的大戰略上進行全盤考慮，解除城鄉結合部發展的束縛[4]。

5 結語

城鄉結合部的建設是關系到地區建設平衡與穩定的大事，其發展的關鍵在于政府的妥善引導。當前我國社會正處于轉型時期，由于傳統體制的束縛和新的發展體制并不完善，我國城鄉發展不平衡的現狀仍然很明顯，而城鄉結合部作為城鄉結合的直接產物，城鄉發展不平衡的矛盾在此集中體現，這些矛盾的存在與城鄉一體化建設、和諧社會建設的宗旨相悖。因此，必須堅持在中央政策的指導下，結合自身實際情況，堅持以人為本，統籌發展，實現城鄉真正的和諧結合。

參考文獻

[1]沈孔忠. 城鄉結合部農村地區轉型與城鄉協調發展[J]. 人文地理，1999（12）.

[2]黃序和. 城市化進程下城鄉結合部問題研究[J]. 技術質量監督研究，2011（1）.

[3]張英洪. 推進城鄉結合部城市化發展的思考和建議[J]. 北京農業職業學院學報，2011（3）.

[4]金國軍. 讓城鄉結合部真正的結合[N]. 農民日報，2003-6-19.

（責編：陶學軍）