省直管縣改革背景下義烏市政府公共服務(wù)能力研究

摘 要：省直管縣體制改革是我國對(duì)基層政府改革的一種嘗試，也是適應(yīng)新公共管理理論的一種更為有效的扁平化管理模式。在省直管縣這一改革背景下，通過對(duì)義烏市公共服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)狀的考察，深入剖析省直管縣改革背景下義烏市政府公共服務(wù)能力存在的問題，最后從四個(gè)緯度全面系統(tǒng)地探討了提升縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的對(duì)策建議，以期能夠?yàn)槲覈菩惺≈惫芸h體制改革的各地區(qū)縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力建設(shè)提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：省直管縣；縣級(jí)政府；公共服務(wù)能力

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）12-0015-02

自1953年至今浙江省一直實(shí)行省直管縣財(cái)政體制，省直管縣財(cái)政體制并不是浙江的首創(chuàng)，但像浙江這樣一直堅(jiān)持至今的在全國幾乎沒有。從堅(jiān)持省直管縣財(cái)政體制，到強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，再到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，浙江漸進(jìn)式的實(shí)踐改革呈現(xiàn)出了一種獨(dú)特的內(nèi)生演進(jìn)邏輯。義烏作為浙江省直管縣改革的試點(diǎn)之一，經(jīng)過幾年的數(shù)次改革已經(jīng)成為全國權(quán)力最大的縣，其實(shí)踐改革最接近于省直管縣模式，并且代表了我國省直管縣改革從財(cái)政體制向行政體制過渡的大方向。截至2012年，全國已有超過26個(gè)省1000多個(gè)縣進(jìn)行了省直管縣的改革，這些改革試點(diǎn)的政府公共服務(wù)能力現(xiàn)狀是本課題的研究邏輯起點(diǎn)。

一、省直管縣改革的基本內(nèi)涵

廣義的界定包含“行政省直管縣”和“財(cái)政省直管縣”兩個(gè)方面，它是對(duì)現(xiàn)有行政體制進(jìn)行的變革。而狹義的“省直管縣”與“行政省直管縣”視為概念同一，即是由省負(fù)責(zé)管理縣的所有方面，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等[1]。而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是指在現(xiàn)有體制不變的前提下，將省轄市的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣的改革，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”則是指在現(xiàn)有體制不變的前提下，將省轄市的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予所有縣的改革[2]。這兩者只是在現(xiàn)有體制的框架下進(jìn)行的行政性分權(quán)行為。由此這五個(gè)概念之間的區(qū)別顯而易見。

二、省直管縣背景下義烏市政府公共服務(wù)能力現(xiàn)狀及問題

（一）義烏市省直管縣的實(shí)踐過程

義烏市省直管縣體制的改革是逐步推進(jìn)、循序完成的過程。2006年，浙江省出臺(tái)文件，將義烏作為這次擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限改革的唯一試點(diǎn)。而這次試點(diǎn)改革，也使義烏成為了“全國權(quán)力最大的縣”。這次針對(duì)義烏的改革一是進(jìn)一步擴(kuò)大了義烏市政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；二是義烏市政府可以對(duì)現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制做出優(yōu)化和調(diào)整，可以對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行整合。2008年，浙江省實(shí)行了第五輪擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，使義烏市政府在針對(duì)地區(qū)發(fā)展的過程中更加認(rèn)識(shí)到自身的服務(wù)地位，從而加強(qiáng)公共服務(wù)意識(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)公共服務(wù)。2011年，義烏市堅(jiān)決貫徹科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)深化對(duì)省直管縣的體制改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加迅猛，人均收入顯著提高，社會(huì)更加趨于穩(wěn)定。

義烏就是通過財(cái)政的省直管縣獲得相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，在一定程度上降低了發(fā)展資源和發(fā)展權(quán)利被市一級(jí)剝奪和截留的可能，從而在增強(qiáng)了自身的自主發(fā)展能力、拓展了自身的發(fā)展空間的基礎(chǔ)上，最終達(dá)到了經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的目標(biāo)。

（二）義烏市政府公共服務(wù)能力現(xiàn)狀

義烏市經(jīng)過連續(xù)五輪的擴(kuò)權(quán)改革，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)在得到高速發(fā)展的同時(shí)，政府的各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)也取得了一定的成績(jī)。

1.公共服務(wù)的職能和理念不斷強(qiáng)化。1998年以前的義烏政府工作報(bào)告三分之二的內(nèi)容是關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府為了解決生存危機(jī)而不得不把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為政府的首要任務(wù)。隨著義烏市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，政府的職能才開始重新定位和轉(zhuǎn)變。自2006年起，義烏市政府首次提出要“加快轉(zhuǎn)變政府職能，更多地將財(cái)力、物力和政策等公共資源向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜”。由此可見，這時(shí)的義烏市政府已經(jīng)開始把社會(huì)管理和公共服務(wù)職能作為政府主要的努力方向。

2.公共服務(wù)的財(cái)政支出穩(wěn)步增長(zhǎng)。自2008年以來實(shí)施的有關(guān)十大民生實(shí)事的事項(xiàng)就有172項(xiàng)。截至2012年，義烏市全年民生支出72.5億元，占政府公共預(yù)算支出的57.1%。公共服務(wù)支出的不斷增長(zhǎng)也表明了政府對(duì)公共服務(wù)職能的關(guān)注與重視，同時(shí)也促進(jìn)了政府公共服務(wù)的發(fā)展。

3.公共服務(wù)回應(yīng)能力不斷加強(qiáng)。義烏市政府一直十分關(guān)注在公共服務(wù)回應(yīng)能力方面的建設(shè)，在其提供公共服務(wù)的過程中，通過多元化回應(yīng)渠道的建設(shè)、政府電子政務(wù)的建立和完善等多種方式去了解、應(yīng)對(duì)、反饋公眾的公共需求，在一定程度上反映出義烏市政府公共服務(wù)回應(yīng)能力的增強(qiáng)。

（三）義烏市政府公共服務(wù)能力建設(shè)存在的問題

1.公共服務(wù)供給水平較低。通過擴(kuò)權(quán)改革義烏市的縣域經(jīng)濟(jì)得到高速發(fā)展，而政府每年在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的財(cái)政支出也穩(wěn)步增加，但與全國性公共服務(wù)質(zhì)量和效率的高要求相比，義烏市政府在對(duì)社會(huì)性公共服務(wù)的財(cái)政支出轉(zhuǎn)GDP的比重還較低，從而表現(xiàn)為其對(duì)社會(huì)性公共服務(wù)的投入還存在不足。

2.公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱。自從2006年浙江省對(duì)義烏市實(shí)行省直管縣體制改革以來，擴(kuò)大了義烏市自主進(jìn)行管理財(cái)政收支的權(quán)利。這顯而易見的是財(cái)政情況的好轉(zhuǎn)帶動(dòng)著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，義烏市在進(jìn)行公共服務(wù)時(shí)，依然存在著相當(dāng)大的困難。諸如，在進(jìn)行基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療等涉及面比較廣泛的公共服務(wù)時(shí)，義烏市政府需要向更高級(jí)政府上報(bào)財(cái)政預(yù)算，等待審批。在這個(gè)過程中，審批效率的高低影響著公共服務(wù)建設(shè)的快慢。

3.公共服務(wù)職責(zé)劃分不清晰。2006年起，浙江省對(duì)義烏市實(shí)行了省直管縣體制改革。擴(kuò)大了義烏市自主發(fā)展管理的權(quán)利。但從其本質(zhì)來講，義烏市在此次改革過程中只是主要獲得關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的特殊權(quán)利，而非針對(duì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后所要有的公共服務(wù)權(quán)利。義烏市的公共服務(wù)仍然停留在以前的行政管理模式之上，依然是需要層層上報(bào)、層層審批，絲毫沒有任何創(chuàng)新之處。在2009年，浙江省再一次出臺(tái)了文件，要求義烏市要承擔(dān)起為縣域范圍內(nèi)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的責(zé)任。

4.公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制不健全。在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，應(yīng)加大努力完善公共服務(wù)體系，努力提高公共服務(wù)水平。比如說我們的養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度的建立，在一定程度上滿足了我們的需求。但是，我們也應(yīng)該看到不足，最大的不足就是我們的公共服務(wù)缺少相應(yīng)的、系統(tǒng)的監(jiān)管。最明顯的例子就是衣食住行四個(gè)方面。“黑心棉”、“三聚氰胺”、“豆腐渣工程”、“校車安全”等等，無法解決。我們的公共服務(wù)屢次出現(xiàn)問題，最本質(zhì)的原因就在于我們的公共服務(wù)欠缺監(jiān)管，監(jiān)管的力度不夠。

三、義烏市提升政府公共服務(wù)能力的路徑選擇

（一）明晰縣級(jí)政府職能，增強(qiáng)縣級(jí)政府的公共服務(wù)意識(shí)

政府的職能其實(shí)質(zhì)就是政府應(yīng)該管什么和怎樣管的問題。所以義烏市政府應(yīng)該明確自己的身份，那就是：公共產(chǎn)品的提供者、良好社會(huì)環(huán)境的創(chuàng)造者和公共利益的維護(hù)者。明晰了自身職能以后，政府就要面對(duì)如何管的問題。在管理的手段上，要改變過去“全能”的權(quán)威管理方式，注重由行政手段轉(zhuǎn)向注重綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段。同時(shí)還要注重結(jié)果導(dǎo)向[3]。評(píng)價(jià)一個(gè)政府的公共服務(wù)能力的高低不僅看它投入了多少資源，還要看它所得到的結(jié)果產(chǎn)出，即生活在這個(gè)政府之下的人民生活得到改善。

（二）完善財(cái)政體制，充實(shí)縣級(jí)政府的公共服務(wù)基礎(chǔ)

我國的財(cái)政體制不論從以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，還是現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政體制都是由上而下的審批撥款，由下而上的財(cái)政預(yù)算。這在發(fā)展速度越來越快的今天，不再適應(yīng)發(fā)展需求。我們需要完善、合理的財(cái)政制度，擴(kuò)大縣級(jí)政府在財(cái)政方面的自主權(quán)。

相對(duì)比來說，在財(cái)政體制內(nèi)，市占的優(yōu)勢(shì)比縣大。城市往往在行政上管理著縣，那么，在財(cái)政制度上，城市往往也會(huì)有對(duì)縣的財(cái)政審批權(quán)力。而這也要求縣級(jí)政府之間應(yīng)該資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。所以，要求縣級(jí)政府之間可以存在轉(zhuǎn)移支付的制度，需要在財(cái)政制度的支持下，互助互利[4]。這樣，才可以促進(jìn)縣域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提速。而這一切，都是以轉(zhuǎn)移支付制度為基礎(chǔ)的。一套完善的、合理的轉(zhuǎn)移支付制度，是可以在縣域之間建立起一個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的[5]。這正是縣級(jí)政府在當(dāng)下發(fā)展過程中的需要。

（三）明確職責(zé)分工，強(qiáng)化縣級(jí)政府的公共服務(wù)責(zé)任

基本公共服務(wù)的實(shí)行，并不是靠一個(gè)整體或一個(gè)部門的一手抓就能完成的。而是需要多個(gè)部門合作來完成的。它不僅包括社會(huì)生活層面的教育、衛(wèi)生、文化、體育等各個(gè)方面，還包括經(jīng)濟(jì)層面的生產(chǎn)、運(yùn)輸、貿(mào)易等各個(gè)方面。這就需要建立一個(gè)合理的分工體系，在這個(gè)體系之內(nèi)，各個(gè)負(fù)責(zé)的部門明確自身的權(quán)責(zé)，負(fù)責(zé)各自的工作，以保證這個(gè)體系可以健康、良好的發(fā)展下去。這就要求縣級(jí)政府要擺脫執(zhí)行者和管理者的角色，轉(zhuǎn)變自身的職能，努力朝著服務(wù)型政府發(fā)展。

（四）健全監(jiān)管考核機(jī)制，提高縣級(jí)政府的公共服務(wù)績(jī)效

權(quán)力的實(shí)施與監(jiān)管是相輔相成的。既然有一套有效的權(quán)力實(shí)施體系，就應(yīng)該有一套有效的監(jiān)管體系與之相對(duì)應(yīng)。省直管縣的實(shí)施，就是要促進(jìn)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，向服務(wù)型政府的方向轉(zhuǎn)變[6]。這些改革措施需要實(shí)施，需要穩(wěn)步推進(jìn)。那么，在推進(jìn)的過程中，如何確保轉(zhuǎn)變方向的正確，如何確保在轉(zhuǎn)變后可以正常運(yùn)行，為社會(huì)大眾提供相應(yīng)的服務(wù)供給，這些都需要有一套強(qiáng)有力的、嚴(yán)格的監(jiān)管體系來保證[7]。這個(gè)監(jiān)管體系如何建立，如何健全，都取決于權(quán)力的實(shí)施方式，但這個(gè)監(jiān)管體系必須獨(dú)立在權(quán)力的實(shí)施之外，這樣才能保證它具有權(quán)威性、公正性、公平性。這是必不可少的。

有監(jiān)管就要有評(píng)估，否則，我們無從得知改革實(shí)施的效率高低、正確與否。那么，我們面對(duì)縣級(jí)政府的公共服務(wù)供給就該采用最合適的評(píng)估體系。不僅可以促進(jìn)縣級(jí)政府的服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，還能滿足社會(huì)大眾的公共服務(wù)要求，對(duì)推行省直管縣的改革是有利的。

綜上所述，義烏市政府要轉(zhuǎn)變自身的執(zhí)政理念，明確自身的職責(zé)，牢固樹立服務(wù)觀念，牢記自身的公共服務(wù)職責(zé)，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也要加大對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的投入，并建立起一套合理的監(jiān)管機(jī)制，這樣，就可以促進(jìn)政府提升公共服務(wù)能力，開創(chuàng)義烏市公共服務(wù)事業(yè)快速發(fā)展的新局面。

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