農村居民市民化的改革思路

摘 要：農村居民市民化是消除城鄉二元結構的重要內容，社會主義新農村建設是實現農村居民就地市民化的重要措施。基于對江蘇省墊湖村新農村建設的思考，從農民的土地產權問題、社會保障和子女教育問題、失地農民的就業問題和農村文化的保護問題四個方面分析了農村居民市民化的現狀及存在的問題，提出了確認土地產權、完善社會保障、優化教育資源配置、吸納農民就地上崗、加強農村文化保護等促進農村居民市民化的措施建議，希望為消除城鄉二元結構提供參考。

關鍵詞：農民市民化；新農村建設；城鄉二元

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）12-0079-02

前言①

墊湖村位于江蘇省北部，地處宿遷市泗洪縣，全村共有3691人，在進行新農村建設前共有13個自然村莊，耕地面積770.6公頃。墊湖村是中國大包干和江蘇農村改革的發源地，1981年3月4日，人民日報做了題為“春到上塘”的深度報道，詳細介紹了墊湖村率先實行“大包干”的有關情況。但是由于墊湖村地處丘陵地帶、土地貧瘠，受諸多自然條件和歷史條件的制約，從20世紀90年代開始，經濟發展、農民生產生活條件相對落后，目前仍是全省的重點經濟薄弱村之一。

為了幫助墊湖村實現脫貧致富，江蘇省委省政府于2008年年底開始在墊湖村試點新農村建設。按照布局規劃，墊湖村進行新農村建設后只保留2個居住點，規劃總面積13.4公頃。墊湖村所有耕地實行統一規模經營，農民每年從政府領取固定的土地租金收入。截至2012年底，墊湖村的新農村建設已基本進入后期階段。

一、農民市民化

國家統計局公布的2012年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，2012年末，我國鄉村人口64 222萬人，比上年同期減少1434萬人；鄉村人口占總人口比重為47.4%。隨著城市化進程的不斷加快，各地正在積極推進農村城鎮化建設。總體來說，農民市民化是指傳統農民向城市轉移并逐漸轉變為城市公民的一種過程和狀態[1]。筆者理解的社會主義新農村建設是在農村當地進行農民市民化的方式，是“農村城鎮化”，這種“農村城鎮化”從表面上改變了我國一直存在的“城市”和“鄉村”兩種不同的生產和生活方式，這就是我國經濟社會發展一直存在的“城鄉二元結構”問題。

二、農村居民市民化的現狀及存在的問題

（一）農民的土地產權問題

我國的《農村土地管理法》規定，農村土地和宅基地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。農村土地規模經營是墊湖村新農村建設的重要內容，筆者了解到，墊湖村目前所有的耕地已由政府征收，農民每年從政府領取750元/畝的租金收入。農村土地規模經營過程中一個不可回避的問題是土地確權，即確認使用權和經營權。在墊湖村目前的土地規模經營過程中存在著部分農業用地被轉為非農建設用地的情況，而本應擁有這部分土地使用權的農民卻沒有話語權，仍然只能被動地領取租金收入，本應處在主動位置的農民卻失去了話語權和談判的能力。

（二）社會保障和子女教育問題

以新農村建設為基礎的農民市民化，不是簡單地讓農民住進現代化的樓房，而是要讓農民擁有市民權，讓農民和市民能夠享受到同等的資源配置。據了解，現在墊湖村的新型合作醫療已基本實現了全覆蓋，但墊湖村醫療服務點的醫療設備和醫務人員配備與之前相比卻沒有改善，沒有配備任何先進的醫療設備，也沒有增加新的醫務人員。此外，養老保障水平也處于較低水平，墊湖村目前60歲以上的老人每人每月可領取60元的養老補助，且僅有這一項保障，對于勞動能力較弱的60歲以上老人來說，這樣的保障水平還不足以實現基本的生活保障。

另一個問題是子女教育，墊湖村目前的小學只有1—3年級，而4—6年級的學生要到鎮上的中心小學就讀，這樣的模式增加了家庭的教育支出、不利于墊湖村教育的發展。很多農村家庭現在已經認識到農村的教育資源無法和城市相比，他們寧愿多花錢也要把孩子送到縣城去讀書，所以導致在農村免費的義務教育制度下學生卻逐漸減少，而縣城收費的學校卻擠滿了學生，根本原因在于教育資源的不平衡。

（三）失地農民的就業問題

農民的土地被征收之后，面臨的最現實的問題就是就業。大量閑置的農村勞動力必然進城務工，隨之而來的是進城務工人員的社會保障、農民工子女教育問題、空巢老人等一系列社會問題。據筆者了解，墊湖村目前大部分勞動力外出務工了，當地沒有可以吸納勞動力的就業崗位，外出務工人員面臨著較大的失業風險，并且農民工在城市無法享受到和城市職工同等的社會保險，一旦宏觀經濟形勢下滑，農民工便面臨著失業的風險。

（四）農村文化的保護問題

在新農村建設中，政府為了完成建設任務，往往會追求形象工程。墊湖村的新農村建設可以形象地描述為“鏟除鄉村”，簡單地用現代樓房代替平房并不是真正意義上的市民化，隨著一片片原始的村莊被夷為平地，濃郁的鄉村文化也隨之淹沒在一片機器聲中。住在平房里的農村家庭原本有著和諧的鄰居關系，可以隨意串門的農民們如今再去串門卻不得不多了一道“進門換鞋”的工序，住進樓房的農民與地面的距離遠了，同時與鄰居的距離也遠了。和諧的鄰里關系是非常寶貴的農村文化，而隨著樓房的崛起，這種寶貴的農村文化卻逐漸消失了。新農村建設不是新樓房建設，“生活寬裕、鄉風文明、村容整潔”的新農村建設的基本要求，并不一定非得通過整齊劃一的樓房來體現。新農村建設的根本問題不是建設整齊美麗的樓房，而是提高農村的生產力、改變農民的生產方式和生活方式。

三、推進農村居民市民化的措施建議

（一）確認土地產權，保護農民核心利益

土地產權的確認工作的重點不是所有權而是使用權和經營權。農村土地實行規模經營，應該確認土地的最終使用權和最終經營權歸農民個人所有，政府征收土地應與農民簽訂承包合同，政府或者承包方只能在合同約定的范圍內有限地使用農業用地。政府應該制定一套嚴格的機制，堅決禁止濫用農業用地的現象。對于將農業用地轉為非農建設用地的情況，要依法與擁有該土地最終使用權的農民簽訂合同，按照市場價格約定賠償數額。墊湖村目前部分農民住進了現代六層小區，部分農民住進了二層別墅式樓房，對于別墅式樓房，要做好宅基地使用權和房屋產權的確認工作。明確宅基地的使用權和房屋所有權歸農民永久所有，允許農民進行房屋買賣。只有明晰土地使用權和房屋所有權才能對農民的核心利益進行有效的保護。

（二）完善社會保障，優化教育資源配置

墊湖村目前正在推行基本養老保險制度，60歲以上老人每人每月可領取60元基本養老金。但對于勞動能力較弱的60歲以上的老人來說，肯定無法達到保障生活的目的。墊湖村可以效仿企業的做法，實行補充養老保險、建立農村年金制度。農村的土地實行規模經營必然要依托于一些企業和具有經濟實力的個體戶，政府可以鼓勵他們承包土地，但要求承包土地的企業為當地農民繳納補充養老保險，這部分養老保險由企業和農民按照一定的比例共同負擔，可以讓農民得到更多的保障，這可以看作是農民從土地規模經營中得到的分紅。

政府要加大教育投入，優化教育資源配置。工作重點放在師資力量的引入，努力縮小農村和城市的教育資源的差距，鼓勵子女就近升學，減輕社會和家庭的教育成本。

（三）增加就業崗位，吸納農民就地上崗

在土地規模化經營中，政府要鼓勵承包商吸納當地農民進入承包企業工作，對于吸收農民較多的承包商，政府可給予一定的財政補貼。鼓勵失地農民自主創業，對有一定經營頭腦和經濟實力的失地農民，要進行創業培訓，通過減免稅收、提供貸款、放寬經營場所條件等方式，鼓勵他們辦廠、開店，帶動周邊失地農民實現就業。此外，由政府牽頭適當發展鄉鎮企業，積極發展勞動密集型企業，實現農民就地上崗，減少外出務工失業的風險，還可以考慮吸引外資，建立農產品出口基地等措施。

（四）豐富精神生活，保護農村文化

鄉村文明是農民市民化過程中不可忽視的重要內容。墊湖村在新農村的建設過程中逐漸出現了居民文化廣場、墊湖小戲臺等文娛設施。但這些文娛設施的利用率比較低，究其原因是習慣了農村生活的農民對于市民的文化生活尚不習慣。當地政府應該在農民的文化生活中發揮引導作用，可以適時組織文藝團體走進農村，還可以選定每月的固定一天作為統一的文娛活動日，由村委會帶頭組織一些文娛活動，以此來推動新農村居民間的溝通交流，努力使這種寶貴的農村文化得以傳承和發揚。

綜上所述，新農村建設是實現農民市民化、消除城鄉二元結構的重要措施，但“新農村”并不等于“新樓房”。消除城鄉二元結構是要讓農民真正成為擁有市民權的人，要讓農民可以和城里人享受同等的資源配置，農民權益的保護才是新農村建設的核心問題，只有真正解決好這個問題，才能真正解決好我國的城鄉二元結構問題。

參考文獻：

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