我國食品安全事故事中管理存在的問題及對(duì)策

摘 要：食品安全事故應(yīng)急管理是現(xiàn)代國家文明的標(biāo)志之一，其管理水平反映國家綜合管理能力。建立健全食品安全事故應(yīng)急管理制度是保持良好社會(huì)秩序，有效應(yīng)對(duì)各種食品安全事故的前提，是提高政府危機(jī)管理能力、化解風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)穩(wěn)定的緊迫需要。我國食品安全事故事中管理存在強(qiáng)制調(diào)查缺乏法律依據(jù)、封存涉嫌食品措施與上位法沖突等問題，應(yīng)依托《治安管理處罰法》，解決行政強(qiáng)制調(diào)查權(quán)缺位，修改《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，解決法律沖突。

關(guān)鍵詞：食品安全事故；事中管理；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）12-0120-02

食品安全事故應(yīng)急管理是現(xiàn)代國家文明的標(biāo)志之一，其管理水平反映國家綜合管理能力。建立健全食品安全事故應(yīng)急管理制度是保持良好社會(huì)秩序，有效應(yīng)對(duì)各種食品安全事故的前提，是提高政府危機(jī)管理能力、化解風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)穩(wěn)定的緊迫需要。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度看，食品安全事故應(yīng)急管理主要分為事前、事中和事后三個(gè)有聯(lián)系的過程。事中管理的主要內(nèi)容是對(duì)食品安全事故的應(yīng)急處置。從有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)近年來發(fā)生的一系列食品安全事故的應(yīng)急處置實(shí)踐中，不難看出我國食品安全事故事中管理存在著一些問題，這些問題亟待解決。

一、我國食品安全事故事中管理存在的問題

應(yīng)急處置就意味著要采取必要的應(yīng)急處置措施。這些應(yīng)急處置措施很多都屬于行政強(qiáng)制措施。2012年1月1日起施行的《行政強(qiáng)制法》對(duì)于突發(fā)事件采取的應(yīng)急措施未做規(guī)定。原因是在首次提交全國人大常委會(huì)審議的《行政強(qiáng)制法》（草案）中，有關(guān)部門將有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件采取的應(yīng)急措施的相關(guān)條款刪除了，理由只是很籠統(tǒng)地說“有其特殊性，需要適用特別規(guī)定”。令人尷尬的是，作為特別規(guī)定的《食品安全法》由于出臺(tái)早于《行政強(qiáng)制法》一年多時(shí)間，《食品安全法》對(duì)此的考慮不夠周全，結(jié)果導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門應(yīng)急情況下的應(yīng)急處置措施規(guī)范嚴(yán)重不足。這導(dǎo)致《食品安全法》在《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)后兩者出現(xiàn)一系列銜接上的問題。

（一）強(qiáng)制調(diào)查缺乏法律依據(jù)

《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》要求在發(fā)生食品安全事故后，行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行調(diào)查，盡快查找食品安全事故發(fā)生的原因。為了保障行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查權(quán)，《食品安全法》第七十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)采取下列措施：（一）進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；（二）對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營的食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)；（三）查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料……”為了配合《食品安全法》第七十七條，《食品安全法實(shí)施條例》第四十五條還進(jìn)一步規(guī)定：“參與食品安全事故調(diào)查的部門有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人了解與事故有關(guān)的情況，并要求提供相關(guān)資料和樣品。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合食品安全事故調(diào)查處理工作，按照要求提供相關(guān)資料和樣品，不得拒絕。”

問題是，如果行政相對(duì)人拒絕接受調(diào)查（例如拒絕檢查人員進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，拒絕提供賬冊(cè)憑證），行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處理？行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員是否可以強(qiáng)制進(jìn)行調(diào)查，例如采取強(qiáng)制破門而入進(jìn)行檢查，或強(qiáng)制破鎖取得賬冊(cè)、憑證等行為？回答是否定的。

《行政強(qiáng)制法》第二條明確規(guī)定：“本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。”采取行政強(qiáng)制措施必須要有明確的法律授權(quán)。工商機(jī)關(guān)有權(quán)檢查并不等于有強(qiáng)制檢查權(quán)。

也有人認(rèn)為，即便我們不能采取強(qiáng)制檢查，但是我們還可以采取查封和扣押，這同樣可以達(dá)到效果，畢竟這兩種行政強(qiáng)制手段是法律明確賦予的。《食品安全法》第七十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)采取下列措施：……（四）查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營或者被污染的工具、設(shè)備；（五）查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的場(chǎng)所。”

我們認(rèn)為這條路也是走不通的，因?yàn)橐勒铡妒称钒踩ā返谄呤邨l的規(guī)定，必須是“有證據(jù)證明”食品有問題或設(shè)施有問題，才可以采取查封和扣押兩種強(qiáng)制措施。如果在沒有證據(jù)的情況下，進(jìn)行了查封和扣押，就算最終取得經(jīng)營者違法的證據(jù)，也會(huì)面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?002年施行的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十七條明確規(guī)定：“下列證據(jù)材料不能作為定案依據(jù)：（一）嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料；……”

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)由于《食品安全法》對(duì)于強(qiáng)制調(diào)查權(quán)的忽視，導(dǎo)致各食品監(jiān)管部門在食品安全事故的應(yīng)急處置中缺少必要的強(qiáng)制手段，未來這將嚴(yán)重制約政府應(yīng)急監(jiān)管的能力。

（二）封存涉嫌食品與上位法沖突

食品安全事故發(fā)生后，為防止危害的擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)對(duì)一些涉嫌食品也進(jìn)行封存處理。封存是一種行政強(qiáng)制措施，它和查封不同。查封針對(duì)的對(duì)象是已有證據(jù)證明有問題的食品、設(shè)備或場(chǎng)所，而封存針對(duì)的對(duì)象是尚無證據(jù)證明存在問題的食品，即“涉嫌食品”。所謂“涉嫌食品”就是尚無證據(jù)證明該食品存在安全隱患。那么對(duì)這種“涉嫌食品”進(jìn)行封存的依據(jù)又在哪里呢？

依據(jù)就是《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，依據(jù)《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，可以采取封存這一措施的機(jī)關(guān)有六個(gè)，分別是農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)關(guān)、檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)、工商行政管理機(jī)關(guān)、食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)和商務(wù)部門。

問題在于《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》的這一規(guī)定明顯與《食品安全法》相沖突。《食品安全法》第七十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門接到食品安全事故的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即會(huì)同有關(guān)農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行調(diào)查處理，并采取下列措施，防止或者減輕社會(huì)危害：……（二）封存可能導(dǎo)致食品安全事故的食品及其原料，并立即進(jìn)行檢驗(yàn)；對(duì)確認(rèn)屬于被污染的食品及其原料，責(zé)令食品生產(chǎn)經(jīng)營者依照本法第五十三條的規(guī)定予以召回、停止經(jīng)營并銷毀；（三）封存被污染的食品用工具及用具，并責(zé)令進(jìn)行清洗消毒；”仔細(xì)分析這一法條，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，封存“涉嫌食品”這一強(qiáng)制措施的權(quán)力是授予給縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門的，農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門在此過程中僅僅是協(xié)助調(diào)查，并無采取封存這一強(qiáng)制措施的權(quán)力。

因此，《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定的農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)關(guān)、檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)、工商行政管理機(jī)關(guān)、食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)和商務(wù)部門在食品安全事故處置中封存涉嫌食品的做法，與上位法相沖突，其合法性值得商榷。

二、解決我國食品安全事故事中管理存在問題的對(duì)策

（一）依托《治安管理處罰法》解決行政強(qiáng)制調(diào)查權(quán)缺位問題

《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》要求在發(fā)生食品安全事故后，各職能部門要進(jìn)行調(diào)查，盡快查找食品安全事故發(fā)生的原因。可是由于《食品安全法》對(duì)于強(qiáng)制調(diào)查權(quán)的忽視，導(dǎo)致各職能部門工商機(jī)關(guān)在食品安全事故的應(yīng)急處置中缺少必要的強(qiáng)制手段，這將嚴(yán)重制約政府應(yīng)急監(jiān)管能力的提升。

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定法律可以設(shè)置所有種類的行政強(qiáng)制措施，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由和凍結(jié)存款、匯款以外的行政強(qiáng)制措施，而地方性法規(guī)只可以設(shè)定查封與扣押兩種強(qiáng)制措施。這就意味著國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部等部門和國家局無權(quán)設(shè)置任何行政強(qiáng)制措施，地方性法規(guī)無權(quán)設(shè)定應(yīng)對(duì)食品安全事故的應(yīng)急強(qiáng)制措施。依照現(xiàn)行法律，要想解決各職能部門的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)問題，唯一的方法是修改法律（《食品安全法》）或行政法規(guī)（《食品安全法實(shí)施條例》）。但是鑒于這兩部法律文件出臺(tái)時(shí)間不久，希望在短期內(nèi)重新修訂《食品安全法》或《食品安全法實(shí)施條例》來解決這個(gè)問題是不現(xiàn)實(shí)的。為了解決現(xiàn)實(shí)問題，我們必須另找出路。

目前，為了解決各職能部門行政強(qiáng)制調(diào)查權(quán)缺位的問題，可以借助公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施來達(dá)到管理的目的。首先，公安機(jī)關(guān)有權(quán)采取即時(shí)強(qiáng)制措施。這一點(diǎn)在《人民警察法》中有明確規(guī)定。《人民警察法》第十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制。公安機(jī)關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取必要手段強(qiáng)行驅(qū)散，并對(duì)拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留。”其次，公安機(jī)關(guān)有義務(wù)協(xié)助相關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)，有權(quán)通過即時(shí)強(qiáng)制措施配合其執(zhí)法。這一點(diǎn)在《治安管理處罰法》中有明確規(guī)定。《治安管理處罰法》第五十條規(guī)定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：……（二）阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的。”當(dāng)行政相對(duì)人拒絕接受調(diào)查時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以采取現(xiàn)場(chǎng)管制措施，以確保相關(guān)調(diào)查的順利進(jìn)行。

不過，公安機(jī)關(guān)配合相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)查畢竟沒有明確的法律規(guī)定，所以，未來為確保相關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)的順利開展，應(yīng)該推進(jìn)地方政府《安全事故應(yīng)急預(yù)案》的修改，將公安機(jī)關(guān)履行配合職責(zé)的義務(wù)在應(yīng)急預(yù)案中明確下來。相關(guān)的規(guī)定應(yīng)盡可能細(xì)致，例如出警時(shí)間，采取強(qiáng)制措施的條件等，以分清責(zé)任。

（二）修改《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》解決法律沖突問題

封存涉嫌食品這一做法目前在全國具有普遍性，一些地方甚至已經(jīng)明確寫入當(dāng)?shù)氐氖称钒踩鹿蕬?yīng)急預(yù)案之中。不過，依照《食品安全法》的規(guī)定，采取封存這一強(qiáng)制措施的權(quán)力是授予給縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門的，農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門并無采取封存這一強(qiáng)制措施的權(quán)力。《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定與上位法相沖突，為了解決這一問題，應(yīng)該修改《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，將《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》中：“農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、檢驗(yàn)檢疫、工商行政管理、食品藥品監(jiān)管、商務(wù)等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法強(qiáng)制性就地或異地封存事故相關(guān)食品及原料和被污染的食品用工具及用具。這一規(guī)定，修改為“農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、檢驗(yàn)檢疫、工商行政管理、食品藥品監(jiān)管、商務(wù)等有關(guān)部門應(yīng)該協(xié)助衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制性就地或異地封存事故相關(guān)食品及原料和被污染的食品用工具及用具。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]瑪麗恩·內(nèi)斯特爾.食品安全[M].程池，黃宇彤，譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004：7.