“異地高考”前瞻：政策過程的視角

摘要：在大規模人口流動和集聚的社會背景下，異地高考問題愈發突出。從政策過程的視角分析，異地高考存在許多障礙。在政策層面，決策主體的定位仍存在很大爭議；在組織層面，地方政府的選擇具有制度惰性；在操作層面，固有的利益分配結構會影響政策的現實效果。制度變革是推進政策的關鍵。為緩解改革內部控制與自由的根本矛盾，需要在戶籍、高考和教育行政等制度上進行全面的調整。

關鍵詞：異地高考；政策過程；教育公平；制度

一、引言

大規模的人口流動是我國社會經濟轉型過程中的基本現實。2010年全國第六次人口普查的數據顯示，在大陸31個省、自治區、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為261386075人。同2000年相比，增長了81.03%。[1] 少數發達地區的人口集聚現象驚人，特別是在北京、上海、廣州這樣的特大城市，外來人口在數量上已經接近本地居民。在大規模人口流動和集聚的社會背景下，異地求學與異地求職等方面的政策都已有所突破，唯獨異地高考問題懸而未決。而在現有的高考制度下，城市外來人口面臨兩難的教育選擇：一方面，如果父母將孩子留在戶籍地學習，自己到外地發展，那么子女就會淪為留守兒童，在缺少雙親的家庭環境中成長；另一方面，如果孩子異地入學，那么在參加高考時仍需要返回戶籍所在地，面對不同的教育環境和考試標準。隨遷子女的這種“雙重身份”導致他們在高考中處于邊緣化的地位。隨著各地隨遷子女就學政策變得寬松，城市外來人口入學的數量也越來越大，打回原籍參加高考的做法顯然無法繼續適應現實情況。近年來，破除異地高考“壁壘”的呼聲不絕于耳，流動人口的權利訴求也越來越強烈。

今年“兩會”期間，教育部發表聲明，要求各地政府在10個月內出臺“異地高考”的相關政策，推進教育公平。一石激起千層浪，政策還未出臺，就引起了社會各界的強烈反響。有人認為這是大勢所趨，也有人認為這是緩和社會矛盾，更有人提出這是對本地考生權益的侵犯。一個以公平為核心的政策理念為何還未推行就爭議不斷？爭議背后隱藏著怎樣的矛盾？改革又應該著力于哪些方面？這些都是亟待思考的問題。

二、分析框架：政策過程的科層理論

對于政策過程，理論界有許多不同解釋。布羅姆利認為，從行動者在政策中的功能來看，它可以分為政策層次、組織層次和操作層次。所謂政策層次，指的是有權進行決策的組織，其功能是將公共意志合法化。組織層次主要指政府等行政機關。它們是將政策行為化的主體，在政策層面與操作層面起承接作用。操作層次是指企業和家庭等社會單位，這些行為主體的選擇范圍是由政策層次和組織層次上的制度安排決定的。[2] 這種劃分被稱為政策過程的科層理論（見圖1）?？茖永碚撜J為，政策過程各層面不僅具有自身的特點，又作為一個連續的過程發揮作用。它既是一個由上至下的行動過程，又是規定個體和集體選擇的制度安排的結構。布羅姆利在談到政策時曾說，政策的真正價值在于推進制度變遷，即通過重新安排制度來影響不同行動者的選擇，從而實現改革。但在現實中，政策往往很難推進制度變遷，因為制度本身的穩定性以及其他非正式規則的造成的慣習性會反過來制約政策作用的形式和效果。之所以政策會面臨巨大的制度惰性，是因為行動者在更新選擇時很難擺脫先入為主的制度化意識。同時，由于制度創新的成本往往過高，人們很可能沿用固有制度的規則系統，而僅僅在形式上做一些改進?？茖永碚撘约w行動的屬性和功能進行分層，目的不僅是為了說明政策是如何發生和發展的，更重要的是為解釋制度與政策的關系提供一種框架。

本文將異地高考納入政策過程分析的視野，是鑒于解決該問題時行動者與既有制度間的復雜關系。多年來，高考改革之所以舉步維艱，根源在于支撐現有高考體系的各種制度具有極強的穩定性。這種穩定性是制度變遷的主要阻力，也會對公共政策的執行造成較大影響。它體現在異地高考問題上，就是政策過程中不同行動者受到的制度制約。目前，異地高考尚處于政策制定階段，仍有許多問題需要論證，本文以政策過程的視角切入，前瞻改革可能碰到的障礙和困境，并揭示其根源。

三、“異地高考”改革的政策過程透視

（一）異地高考的政策層面

目前，北京、上海等地的異地高考政策正在制定過程中，雖然尚未透露出太多細節，但教育部已表示要在充分考量各地實際情況的基礎上制定政策，因為異地高考“既有要解決的問題，又有不能碰的問題”，“要考慮城市承載能力，尤其要考慮影響原戶籍居民的考生利益”。但許多專家認為，在北京、上海的試點過程中，如果地方政府擁有太大的行政裁量權，將無法保障政策的整體推進。2012年5月，十五位著名法律學者向國務院、教育部呈遞“關于教育部制定隨遷子女學籍地高考政策的公民建議”，呼吁教育部在政策制定過程中發揮主導作用。建議書指出，教育部表示不能影響原戶籍居民考生的利益，可能導致目前發達省市在大學招生考試中的既得利益被固化，而使隨遷子女的平等教育權受到忽視。學者們認為，給予地方政府更大的行政裁量權，也可能會導致政策執行不力，例如拖延開放時間、設置苛刻條件等現象，從而影響政策的效果。

爭論的焦點實際上是政策主體的定位問題。許多人錯誤地將異地高考理解為北京、上海等少數地區的事情，這顯然是不合理的。雖然不同地區面臨的改革壓力差別很大，但政策的最終目標是實現全國范圍內的考權平等，因而必須將因地制宜和頂層設計結合起來。當然，頂層設計并不等于一刀切，要求政府統一步調，一蹴而就，而是在制度層面進行全盤思考，權衡各種問題、兼顧各種利益。因為，從表面上看，異地高考所解決的是隨遷子女的教育權益問題，但其背后隱藏的是一個復雜的制度鏈條，在政策制定、組織與操作的各個層面，既有制度結構以及制度化的社會意識和行為都會保持自己的穩定性，從而造成政策的失真、變形甚至終結。易言之，政策設計再精致，如果無法進行制度調整，最終會在社會實踐中失效。因此，誘發制度的整體變遷，需要政府在國家層面進行全面的設計。

（二）異地高考的組織層面

組織層面是政策由理念變為行動的關鍵環節，但這種轉變并非簡單的線性發展，而是交織著各種復雜關系的制度變革。從這個意義上講，我們不能忽視異地高考政策在組織層面幾個基本的制度現實。

第一，制度中的權責關系深刻影響政策的效率。雖然異地高考的責任主體是地方政府，特別是各地教育行政部門，但政策推進所依賴的權力和資源無法由單個部門提供，必須依靠系統的制度設計。異地高考是一個由教育部主導、地方教育部門實施的政策，首先表現為垂直的等級關系；此外，政策需要不同職能機構的協調，在橫向水平又表現為不同部門之間的合作關系。因而，政策在組織層面表現為控制、協調與競爭的多元特征。地方政府為隨遷子女提供異地高考機會并不是簡單的政治行為，而是需要重新分配政府間在行政、財政以及社會管理方面的權責。承擔異地高考責任的地方政府的財政壓力如何解決？完全由地方政府投入，還是中央政府與地方共同分擔？教育部門與其他政府部門如何協調合作？此外，對異地考生的管理由誰負責，原籍地政府與現居地政府關系怎樣重新安排？這都需要審慎的思考。

第二，嵌入教育制度中的其他深層穩定的正式約束仍然會影響地方政府的選擇，從而造成明顯的制度惰性。在我國，戶籍制度是政府進行社會管理的基本依據。但是，戶籍并不是一種孤立存在的制度形式，而是與各種行政、軍事、經濟、文化和教育制度相互依存、相互作用的一套觀念、規則和措施。[3] 異地高考的本質是為隨遷子女提供新的身份。是承認他們與本地考生擁有相同的權利，還是有限度地放開準入條件，這些決策本身都與戶籍制度緊密相連。無論政策選擇的結果如何，戶籍制度形成的超穩定結構在相當長一段時間仍然會影響地方政府的行動策略。

第三，即使組織層面在政策的影響下發生制度變遷，大量非正式規則仍然會導致路徑依賴。非正式約束的主要作用是修改、補充或擴展正式規則?？v使整體制度結構發生變化，這些行為慣例仍然會限制它們的選擇。政府遵循的恰適性邏輯，是將自己的行為建立在對自身責任的思考上，而不直接指向問題本身，因為政治行為往往是規則和慣例框架中制度化的結果，新的問題和理念也必須放在這種結構中思考。[4]

（三）異地高考的操作層面

異地高考在操作層面的主要問題是家庭與高校是否能適應新的政策環境。對于政策對象而言，改革在某種程度上為著重新分配利益。先前制度所形成的利益分層以區域為基本的劃分范圍，而改革的最終目的是逐漸打破高考招生的這種地方性限制。雖然政策能夠調整人們的選擇，但在制度變遷中受到損害的行為者是不會輕易認輸的，他們仍然會通過各種方式影響和調整政策。[5]

在異地高考政策中，家庭無疑是最為重要的利益相關者。北京、上海等地的家長大多都反對改革，認為這是對自身權益的侵犯。他們的態度自然會對地方政府的決策產生直接影響。不久前，上海教育部門就公開表示，異地高考很可能會實行有限開放，主要參考父母的貢獻率。這種政策選擇的實質是在不改變現有制度結構的前提下，賦予隨遷子女新的身份，就好比在制度的某個部位打開缺口一樣，但同時設置閥門疏導流動人口帶來的壓力。地方政府稱，它們主要擔心的是政策完全開放后可能引發的高考移民。因為，在教育選擇上，家庭總是以優勢的機會資源作為偏好，只要政策存在操作空間，仍然會有許多人不惜成本進行投資。然而，參考父母貢獻率的作法實際是另一種形式的比拼家庭背景，其結果必然是弱勢人群的權利喪失，精英群體的利益得到滿足。這種政策選擇本身是面對利益沖突時的一種折衷策略。

高校對政策的反應則集中體現在入學機會的分配上。假設在不擴大招生名額的基礎上，本地高校選擇保持原有的分配形式，那么本地生源的競爭將會變得更為激烈。但是，如果它們進一步增加本地錄取名額，以平衡本地的矛盾，勢必會對其他地區的招生產生影響，加劇高考在區域上的不公平狀態。在這個意義上，高校的不同選擇也將影響改革的效果。

操作層面的種種問題，并非是家庭與高校的自然選擇所致，而是現有規則系統的產物。無論是家庭還是高校，都不以公平作為自身的目標，而是追求最大的效益。如果制度已經對教育機會進行了分層，那么人們所追求的僅僅是如何占據更高的位置。北京、上海等地早已成為高考的利益高地，一旦取得這些地區的戶籍身份，就儼然具有了某種優勢考權。在這些地方，大量的入學機會通過各種制度變為封閉的結構，使得家庭與高校的選擇具有強烈的利益認同感。這種制度化的現實也是改革的主要障礙。

四、異地高考與制度變革

從政策過程各層面來看，異地高考的根本問題是固有制度對集體行動的規制最終會影響政策的實際效果。支撐高考的社會規則系統具有極強的地方主義傾向，導致推動政策的權力關系和利益結構均具有較大的保守性。筆者以為，異地高考政策欲真正走向深處，必須經歷制度的變革和創新。

現有制度造成的不公平主要體現在教育機會分配的區域差異上，不同地區采取不同的選拔方式，設置有差別的錄取標準，而高校在招生指標的分配上也存在明顯的地方傾向，這些規則最終都捆綁在受教育者的戶籍身份上。這種以控制和效率為價值取向的高考制度造成明顯的區域分層現象，優勢教育資源集聚的地區往往擁有更多入學機會。在社會發展相對封閉的時代，這種計劃體制的制度安排極大地促進了高等教育系統的發展，但在今天，它難以適應人口自由流動帶來的社會結構變遷。從表面上看，異地高考欲解決的是隨遷子女這一特殊群體的教育權益問題，但其背后的根本矛盾卻是控制與自由的對立。一方面，國家需要通過分配入學機會來維持制度穩定；另一方面，社會又呼喚高考選拔形式更趨自由與公平。這種矛盾恰恰是當代高考制度變遷的基本張力。

誠然，我們不能以非此即彼的態度對控制與自由進行取舍，因為二者在制度中均有不可取代的意義。也就是說，雖然異地高考改革最終指向自由與公平，但必要的控制仍然不可或缺，可以作為一種調節和補償的形式繼續存在。

某些人認為，只要取消戶籍限制，就能從根本上解決該問題。筆者以為，戶籍雖然是改革的重點之一，但其無法消除異地高考的所有障礙。如果只是放開戶籍制度，不同地區的考試形式、標準以及分配指標沒有變化，那么不公平就難以消除，結果只能是更多的人涌向優勢地區。異地高考改革走向深處，必然要觸動復雜的制度鏈條，正所謂牽一發而動全身。從影響異地高考的規則框架來看，制度變革至少包括三個方面。

第一是以戶籍為核心的社會管理規則。戶籍制度是政府對人口進行申報、登記、立戶，以便統計人口、征調賦役、控制人員流動的一套身份甄別機制，具有極強的地域性、等級性和封閉型。[6] 戶籍充分體現了政府在各種社會事務上的過密化控制。它在很大程度上約束和限制個人的偏好和選擇，以犧牲個人的行動自由來實現政治穩定。[7] 將高考與戶籍掛靠，在某種程度上圈定了個體選擇的條件與范圍。只有將戶籍身份轉為公民身份，包括教育在內的各種社會公平才能實現。

第二是高考招生制度。高考招生制度必須和戶籍制度配套改革，才能在根本上解決異地高考問題。從高考內容到錄取標準的設計應該更加合理。有人反對全國進行統一的考試，認為這種做法無法適應各省教育教學形式和水平的差異。筆者以為，這種看法值得商榷。美國各地的教育差異同樣巨大，但卻早已采用統一的SAT考試作為錄取標準之一。我國已經制定統一的國家課程標準，在教育教學目標的要求上是統一的，應該采取一致的評價標準。如果考試內容可以統一，那么，大多數地區的錄取標準就可以保持一致，只需要對極端欠發達地區給予適當的傾斜或補償即可。同樣的，高校的招生指標制度也會在統一考試的條件下變得更加開放，以往的那種在考前分配指標的做法顯然是不合理的，這是在評價之前就對入學機會進行了分配，很大程度上削弱了評價的意義。因此，與戶籍制度改革相應的，應該是高考招生制度改革在國家層面的整合。

第三是政府的教育行政管理制度。在我國，高考是由政府提供、運作和監督的。高考制度的變化也要求政府在管理上做出相應的調整。無論是戶籍制度還是招生制度的改革，客觀上也要求政府擁有更強的行政能力。如果高考最終實現區域共通，那么就需要政府體系打破原有的制度思路，重新調整中央與地方、以及不同職能部門間的關系。

作為制度改革的一次破冰，異地高考政策注定要在理想與現實中搖擺。一方面，社會自由流動帶來的結構變遷要求原有制度打破地方主義模式；另一方面，業已形成的利益分層尋求制度的長久穩定。似乎，高考又一次走到了制度變遷的十字路口，是繼續深化改革，還是妥協于保守，這成為了一個毫無退路的選擇。相當多的人認為，異地高考必須走溫和的漸進性變革的道路，因為急功近利的休克療法會矯枉過正，得不償失。但這不能否定任何改革都要經歷斷裂與陣痛的事實。只有政策在關鍵節點上的制度重構克服了猶豫不決的折衷主義，改革進程才能不斷向前推進。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報[1]（第1號）[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm.

[2]丹尼爾·W·布羅姆利.經濟利益與經濟制度——公共政策的理論基礎[M].陳郁，郭宇峰，汪春譯.上海：上海三聯書店，2006.40-42.

[3][7]陸益龍.戶籍制度——控制與差異[M].北京：商務印書館，2003.99，104.

[4]詹姆斯·G·馬奇， 約翰·P·奧爾森.重新發現制度：政治的組織基礎[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2011.24-36.

[5]Carl J.Dahlman（1980）.The Open Field System and Beyond. Cambridge： Cambridge University Press.

[6]胡星斗.中國戶籍制度的命運——完善抑或廢除[J].學術研究，2009 （10）：65-70.

（責任編輯 劉第紅）