借鑒英國經(jīng)驗完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的措施

摘 要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的完善是解決我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)諸多問題的關(guān)鍵。英國土地制度在長期發(fā)展中積累了成功的經(jīng)驗，能夠為完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度提供借鑒。本文總結(jié)了英國土地制度的經(jīng)驗，針對我國農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的關(guān)鍵問題提出解決措施。

關(guān)鍵詞：英國經(jīng)驗；產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；征地補償

中圖分類號：F301.1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）03-0146-04

伴隨著英國資本主義經(jīng)濟制度的建立及工業(yè)革命的完成，英國的土地制度也經(jīng)歷了一個不斷改革和完善的過程，目前已經(jīng)形成了包括產(chǎn)權(quán)制度、登記制度、征地制度、補償制度、收益分配制度等合理有效的制度體系。英國的土地制度使土地能夠充分實現(xiàn)其資本價值和作用，對市場經(jīng)濟快速發(fā)展提供了動力源泉，為社會經(jīng)濟的發(fā)展做出了重要貢獻。我國社會經(jīng)濟發(fā)展正處在要求快速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，積極完善市場機制及大力改革經(jīng)濟體制和相關(guān)制度的關(guān)鍵時期，急切要求對存在諸多問題的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進行改革和完善。總結(jié)英國土地制度的經(jīng)驗，并對比分析我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的產(chǎn)權(quán)界定、補償支付、收益分配三方面的問題，對于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)具有重要意義。

1 英國土地制度及其流轉(zhuǎn)

1.1 土地產(chǎn)權(quán)制度

英國的土地產(chǎn)權(quán)制度大約可以追溯到1 000年以前。在中世紀時期，英國實行的是敞田制，其土地產(chǎn)權(quán)具有公權(quán)力的特點。到中世紀晚期，敞田制的弊病逐漸暴露出來，在向資本主義生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變過程中通過“圈地運動”建立了大農(nóng)場制。

英國現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度建立的基礎(chǔ)是1925年頒布的《財產(chǎn)法》。英國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度實施的是所有權(quán)與使用權(quán)分離的模式，按照財產(chǎn)法的規(guī)定[1]，擁有土地使用權(quán)者被稱為土地持有人或租借人，土地持有人所保有土地的權(quán)利總和，被稱作地產(chǎn)權(quán)，包括土地的使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、維護權(quán)和處分權(quán)。 地產(chǎn)權(quán)分為自由保有權(quán)和租借保有權(quán)。自由保有權(quán)即為土地持有人長期所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)來確定，如，在他人土地上居住或使用滿12年，該土地就視為使用者保有； 租借地產(chǎn)權(quán)是一種具有期限的地產(chǎn)權(quán)，一般期限為125、40、20、10年等。大部分租借地產(chǎn)權(quán)依協(xié)議產(chǎn)生，按照租賃協(xié)議或合同來確定土地權(quán)益和內(nèi)容，在租賃期內(nèi)不能任意改變。

1.2 強制征地制度

英國針對城市發(fā)展過程中地價高昂、地產(chǎn)權(quán)分散等問題，在1942年出臺了厄斯瓦特（Uthwatt）報告，由政府向現(xiàn)有的土地業(yè)主支付補償金額后統(tǒng)一征用土地的開發(fā)權(quán)，補償金額由政府制訂，即所謂的“發(fā)展權(quán)國有化”[2]。政府為公益事業(yè)需使用私人土地時，由征地機關(guān)和當事人以協(xié)商購買的方式獲得土地。若當事人（指被征土地原所有者、占有者、使用者等相關(guān)利益者）不愿出售，征地機關(guān)將動用征地權(quán)“強制”征收土地，強制征購的法律依據(jù)是《 強制購買令》。

1947年《土地規(guī)劃法》規(guī)定，私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別，在實行開發(fā)建設(shè)之前，必須向政府購買發(fā)展權(quán)[3]。英國的土地發(fā)展權(quán)具有公權(quán)力的特性，這與我國土地公有性質(zhì)相似，基于發(fā)展權(quán)之上的土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計，值得我們借鑒以完善我國土地流轉(zhuǎn)制度。

1.3 征地補償制度

英國對征地補償有詳盡的規(guī)定，包括補償原則、補償標準和范圍、補償爭議處理等。

1.3.1 補償原則 強制征用補償以當事人在公開土地市場交易能夠獲得的價格為基礎(chǔ)， 補償以相等為原則， 損害以恢復原狀為原則[4]。

1.3.2 補償標準和范圍 強制征地補償由征地機關(guān)支付，補償范圍包括：土地的價值、契約中止和損害傾向補償、干擾補償、費用補償。土地的價值是對土地（包括構(gòu)筑物和附著物）的補償，補償標準為土地的市場價值，即以被征用土地的所有者在公開土地市場上能得到的售價為計算標準，其計算以土地原用途為基礎(chǔ)，適當考慮其近期潛在用途，即征地項目提出前已被或可能被許可的土地開發(fā)用途[5]。契約中止和損害傾向補償是針對被征土地所有人因土地被征而使所有的其他土地受到損害的賠償，其標準是土地在市場上的貶值部分；對于因部分征收而導致剩余土地的改良或升值，補償將扣除所增加的價值。干擾補償指征地執(zhí)行過程中對當事人造成損失和補償，如作物損失、被迫出售的資產(chǎn)、遷移費以及重新確權(quán)時的測量和產(chǎn)權(quán)登記的花費等。費用補償指征地前期準備和談判階段發(fā)生的測量以及法律服務(wù)費用等。

1.3.3 補償爭議處理 如果對征地本身存有異議，需要在征地令批準前舉行聽證會，而在征地令批準后則可以訴諸法院裁決。土地產(chǎn)權(quán)人對補償數(shù)額有爭議，可以申請土地仲裁庭進行裁決。 土地仲裁庭既不屬于法院，也不屬于行政系統(tǒng)，組織上與行政機關(guān)聯(lián)系，活動上保持獨立性[4]。

1.4 收益分配制度

1.4.1 改善金制度 當征購土地用于建設(shè)后使一些人得益，應(yīng)該向得益者收取費用以示公正，這部分費用就稱為改善金。因此，所有的房地產(chǎn)所有者都需支付一種定期的改善稅，地方當局定期對純地產(chǎn)（不包括建筑）進行估價，如果地產(chǎn)增值，則按增值的75%征收。

1.4.2 規(guī)劃收益 規(guī)劃得益（planning gain）是由于土地發(fā)展權(quán)國有，地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可時，從規(guī)劃申請人（通常是開發(fā)商）身上尋求的規(guī)劃條款中規(guī)定義務(wù)以外的利益，規(guī)劃申請人付出這一利益的方式可以是實物的、現(xiàn)金的（支付），或是某種權(quán)益[6]。具體途徑有：（1）修建道路、供水排水等基礎(chǔ)設(shè)施；（2）提供公園、綠地、游憩、娛樂、體育運動用地，建設(shè)體育運動場館、文化場館、社區(qū)活動站等社會公共設(shè)施；（3）從居住用地中遷出工廠；（4）修復有歷史價值的名勝古跡；（5）按規(guī)劃意圖滿足城市景觀方面的特殊設(shè)計要求[7]。

2 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容有所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，所有權(quán)流轉(zhuǎn)即地方政府通過征用的方式將農(nóng)地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜袡?quán)。本文僅對這種所有權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題進行分析。

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的”。對于“集體所有”的模糊規(guī)定導致在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，“誰”是土地真正的所有者并不明晰。首先，“集體所有制”最基本的特征是每一個集體成員的“退出權(quán)”被剝奪。農(nóng)民作為集體組織的成員，平等地擁有對集體土地“人人有份”的成員權(quán)，但在離開所在集體組織時，誰也無法拿走任何一份集體財產(chǎn)。這種集體產(chǎn)權(quán)使得集體與農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上顯得很模糊，形成“人人有權(quán)，人人無權(quán)”的尷尬局面。其次，現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬集體所有，但這個“集體”實際上包含鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體三重含義。

2.2 征地補償不合理

2.2.1 補償標準太低 《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補助費標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍；地上附著物和青苗的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。如果按照上述標準支付不足以保障被征地農(nóng)民原有生活水平，可適當提高，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過平均年產(chǎn)值的30倍。由此可以看出我國征地補償費的多少與土地的年產(chǎn)值直接相關(guān)，土地年產(chǎn)值受自然條件和經(jīng)濟環(huán)境的影響較大。合理的土地價格受其所處的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、土地本身的屬性等因素的影響，所以以土地年產(chǎn)值為標準計算征地補償費是不合理的。

2.2.2 補償范圍過窄 我國耕地補償?shù)膬?nèi)容包括三項： 土地補償、安置補助以及地上附著物和青苗的補償。參照英國的征地補償內(nèi)容，可以看出我國征地補償內(nèi)容過窄，并不能包括所有因征地帶給農(nóng)民的損失。雖然《土地管理法》規(guī)定征地補償以不降低被征地農(nóng)戶原有生活水平為原則，但以這樣的標準對農(nóng)民實施補償，在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟發(fā)展水平下很難保障失地農(nóng)民的生活水平不會由此而降低。

2.3 收益分配不合理

征用土地收益被分為四部分：第一部分是中央和省收取的各項稅費，主要有農(nóng)業(yè)重點開發(fā)建設(shè)資金、耕地開墾費、建設(shè)用地有償使用費、用途變更費和征地管理費；第二部分是市、縣財政部門征收的稅費，主要有耕地占用稅、建設(shè)用地有償使用費；第三部分是鎮(zhèn)村組集體經(jīng)濟組織收取的各種稅費，主要有基本農(nóng)田建設(shè)資金和土地補償費；第四部分是失地農(nóng)民的補償，主要有土地補償費、地上附著物補償費、青苗補償費、安置費等。土地收益分配集中于市縣級人民政府，以四川省為例，2007 年四川省土地使用權(quán)出讓金占地方財政比重為 67%，中央和省收取的各種稅費占總額的21.4%[8]。再以江蘇省昆山市、安徽省桐城市和四川省成都市新都區(qū)為例，上述三地工業(yè)用地土地增值收益分配中，扣除征地管理費用后，可用于公共投資的土地增值收益歸市縣支配使用的比例分別為昆山 92.7%、桐城81.3%、新都89.3%，歸中央和省級人民政府支配使用的比例不到 20%； 在商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地土地增值收益分配中，扣除征地管理費用后，可用于公共投資的土地增值收益歸市縣支配使用的比例分別為昆山98.1%、桐城95.4%、新都91.2%，歸中央和省級人民政府支配使用的比例不到 10%[9]。

3 借鑒英國經(jīng)驗完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

3.1 重設(shè)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系

產(chǎn)權(quán)制度是土地市場交易的基礎(chǔ)。英國土地產(chǎn)權(quán)制度對土地所有者、保有者等產(chǎn)權(quán)主體有明確規(guī)定，使任何一塊土地的產(chǎn)權(quán)主體都非常明確。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體所有使產(chǎn)權(quán)主體不明晰，借鑒英國產(chǎn)權(quán)制度重設(shè)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系，可以采取以下措施。

3.1.1 農(nóng)地所有權(quán)收歸國有 我國農(nóng)地的所有權(quán)歸集體所有，現(xiàn)實中的集體又存在多個層次，將農(nóng)地所有權(quán)收歸國有不但可以解決所有權(quán)主體多重的問題，同時可避免將土地所有權(quán)私有化而引起的社會動蕩，因為這種所有權(quán)性質(zhì)與我國社會主義性質(zhì)相符。

3.1.2 明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)益主體 英國的地產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)益產(chǎn)權(quán)，是附著于土地的各種權(quán)益，包括使用權(quán)、占用權(quán)、發(fā)展權(quán)、維護權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)。各種權(quán)益相互分離能夠充分體現(xiàn)土地價值，促進土地市場交易的蓬勃發(fā)展。我國農(nóng)地權(quán)益中農(nóng)民只具有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，其發(fā)展權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)被剝奪。借鑒英國經(jīng)驗可將我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)也收歸國有，但前提條件是國家應(yīng)該采取有效途徑將發(fā)展權(quán)權(quán)益回饋社會，而不是成為政府部門謀取部門利益的手段。土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)應(yīng)該賦予農(nóng)民個體所有，并依法對其進行保護，嚴格查處侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為。

3.2 完善征地補償制度

3.2.1 完善土地征用補償立法， 規(guī)范土地征用行為 現(xiàn)階段農(nóng)民征地補償成為社會關(guān)注的焦點，主要因我國的相關(guān)立法滯后，對土地征用中出現(xiàn)的新問題法律沒能與時俱進地提出具有可操作性的具體措施，沒有成為解決土地征用問題的準繩和依據(jù)。因此， 要完善土地征用補償立法。我國于2011年頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》，但關(guān)于農(nóng)村土地的征收及拆遷補償還沒出臺新的法律法規(guī)，還是依據(jù)原有的《土地管理法》進行調(diào)整。我國應(yīng)在憲法相關(guān)規(guī)定的指導下制定系統(tǒng)的土地征用補償法，使補償標準更明確、補償形式更合理， 更能防止出現(xiàn)漏洞或沖突。

必須規(guī)范土地征用補償程序，建立起土地價格評估制度、征地補償方案聽證和審批制度、征地補償民主決策制度、征地補償爭議司法救濟制度等程序制度，賦予被征地農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)， 以便使公民的合法權(quán)益得到更加充分的保護。

3.2.2 遵循市場原則， 合理制定補償標準和項目 應(yīng)該采用市場價格或以市場價格為基礎(chǔ)，合理確定征地補償標準。同時可以借鑒英國關(guān)于土地補償?shù)脑瓌t即補償以相等為原則、損害以恢復原狀為原則，補償由于征地帶給農(nóng)民的所有損失。補償內(nèi)容應(yīng)該包括：土地價值補償、地上附著物及農(nóng)作物補償、安置補償及其他損失補償費（如遷徙費用、誤工費用、征地引起的其他地產(chǎn)損失補償以及相關(guān)費用補償），使征地補償內(nèi)容能夠充分體現(xiàn)保護農(nóng)民權(quán)益的原則。

3.2.3 建立土地評估和仲裁機制 按照市場經(jīng)濟規(guī)律確定征地補償是中國現(xiàn)階段征地補償制度改革的方向[10]。隨著市場機制的引入和補償范圍的擴大，迫切需要建立一套完善的評估體系能夠?qū)ν恋氐氖袌鰞r值以及征地中產(chǎn)生的各種損失進行準確評估。建議引入市場機制，由第三方評估機構(gòu)對土地價值做出評估。評估機構(gòu)的選擇由被征地農(nóng)民和征地機構(gòu)協(xié)商，或采用隨機抽取方式選出具有權(quán)威資質(zhì)評估機構(gòu)。在征地過程中政府兼具了受益者和仲裁者雙重身份，這容易導致政府利用公共權(quán)力尋租，嚴重損害被征地農(nóng)戶權(quán)益，建議在人民法院成立獨立的土地司法仲裁機構(gòu)，協(xié)調(diào)和裁決征地過程中的各種爭議和糾紛。

3.3 理順和統(tǒng)一收益分配關(guān)系

針對土地收益分配集中于市縣級人民政府的弊端，應(yīng)當改革現(xiàn)行土地征收收益分配制度，適當增加中央土地收益分配比例，使土地使用權(quán)出讓金向中央集中。一是可以均衡地區(qū)財力差異； 二是可弱化地方政府收益動機，減少其土地出讓中的短期行為和對土地財政的依賴； 三是有利于加強中央的宏觀調(diào)控能力[11]。

土地收益也應(yīng)該在國家、集體和農(nóng)民之間合理分配，可以采取以下方式來確定三者的分配關(guān)系[5]：首先依據(jù)投資收益原則剝離出國家因投資應(yīng)獲得的份額；其次評估出土地發(fā)展價格，在農(nóng)民和集體之間進行合理分配；最后，剝離出土地發(fā)展價格剩余的部分即為農(nóng)地價格，農(nóng)地價格根據(jù)地租理論分為絕對地租價格和級差地租價格，根據(jù)誰投資誰收益的原則，分析產(chǎn)生地租的不同因素與國家、集體、農(nóng)民三者之間的關(guān)系，確定土地價格在三者之間的分配比例。

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