率先考慮外來人口

去年，我國的城鎮化率達52.6%，而按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率僅35.3%，之間存在著17.3個百分點的差距。這說明2.5億農民工和約7500萬城鎮間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個百分點的增長速度，到2020年，我國城鎮化率將達到60%，意味著我國的城鎮人口將會達到8億人左右。進城的農民工將會在現有基礎上再增加1億人。如果不及時解決他們的公共服務和進城落戶定居問題，我國城鎮化的質量將不會得到根本改善，反而還會加劇未來可能出現的各類社會矛盾。

當前城鎮化的工作重點是如何實現人的城鎮化，堅定不移地進行戶籍管理制度改革和逐步完善農業轉移人口市民化進程。

戶籍管理制度改革難點在于，原有的城鄉二元的戶籍管理體制已經演化成為區域公共服務體系對外封閉的新二元結構。在特大城市，因為土地升值的預期，集體經濟的福利和農村的各項優惠政策并不亞于城里人，當地農業人口轉向非農業人口興趣已經不十分強烈。矛盾的焦點在于外來人口。例如在上海，外來人口已占常住人口的40%左右，如果給所有的外來人口落戶，那會對上海的財政產生巨大的支出壓力，也會導致城鎮人口的公共服務水平降低。

其實，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已經在大城市長期定居、穩定就業、舉家遷徙的外來人口。他們在外來人口總量中占比并不高，事實上已是城市的市民，只是缺少了一個戶口本，缺少了子女在這里享受義務教育和參加高考的權利。解決他們的落戶和公共服務，不會帶來太多財政上的負擔，反而會把他們的長期消費傾向轉向居住地，帶動城市的消費并促進服務業的發展。在操作環節上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮和遠郊區縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可考慮把在主城區的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠郊區縣和小城鎮。

實現農業轉移人口市民化，是個長期過程。可以通過實行居住證制度，通過就業年限，逐步解決公共服務均等化問題。同時要大幅度提高社保繳納率，促進企業和農民工以及外來人口各自承擔繳納社保的責任。提高社保繳納水平還有很大空間。