緊密結合扶貧開發和新農村建設切實做好水庫移民的解困工作

國務院《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國辦發[2006]17號）下發以來，江西省按照國務院的部署，在省委、省政府的領導下，以科學發展觀為指導，精心組織實施，確立了現金直補與項目扶持相結合的扶持方式，建立健全各項管理制度，緊緊圍繞庫區和移民安置區基礎設施條件有新改善，移民自我發展和創業能力有新提高，移民收入有新增長的總目標，積極推進庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟社會的全面發展，取得了顯著成效。但隨著時間的推移和后期扶持政策的深入貫徹落實，庫區和移民安置區一些深層次的矛盾和問題逐漸顯現出來，后扶工作也進入了攻堅階段。如何打好后扶工作的攻堅戰，切實有效地做好水庫移民的解困工作，是擺在我們面前一項重要而緊迫的任務。進一步做好水庫移民的解困工作，對于貫徹落實黨的十八精神，確保水庫移民跟上全面建成小康社會的步伐，具有重要的意義。

一、當前水庫貧困移民生產生活存在的主要困難

江西省是水庫移民大省。全省列入后期扶持范圍的大中型水庫移民162.3萬人，分布在全省11個設區市的118個縣（市、區、經開區、風景區），涉及1207個鄉鎮、10940個村委會、41207個村組。由于歷史等方面的原因，當時移民主要安置在偏遠的山區和庫區，其生產生活條件比較惡劣。多年來，隨著國家改革開放和經濟社會的發展，在國家惠農政策和水庫移民后扶政策的扶持下，許多地方的移民通過自身努力，改變了貧窮落后面貌，有的還走上了致富的道路。但還有一些地處偏遠的深山區、庫區、貧困地區的移民，由于受地域條件、發展環境、個人素質等因素的制約，其生產生活仍然還面臨很大困難，有的還未解決溫飽問題。據初步統計，我省有特困移民18.3萬人，占全省大中型水庫移民總數的11.3%0其中受地質災害影響移民11.4萬人，困難移民6.3萬人，水上漂移民6241人。在江西省扶貧攻堅羅霄山區片區有貧困移民11萬人。全省移民享受低保近10萬人。當前，這部分貧困移民的基本生存狀況和主要困難是：

（一）生產資源匱乏。庫區移民耕地普遍較少，相當部分移民人均耕地在0.3畝以下，有的基本沒有生產資源。贛州市上猶江庫區，庫區水位線2.5公里以內的25.3萬畝山林劃歸國營猶江林場作生態公益林，使原本貧困的庫區移民又喪失了維持生計的來源，而僅有的一點土地都是冷漿田、山坑田、望天丘，難以維持基本口糧，使有些移民不得不在庫區水面搭建水棚，常年以捕小魚蝦為生，形成了全省庫區絕無僅有的“水上漂”現象，生活極為困苦。在上猶江庫區流傳的順口溜真實反映了目前“水上漂”移民的生活現狀。“解放前犧牲獻人頭，解放后淹田獻山頭，改革開放繼續吃苦頭”。

（二）基礎設施薄弱。江西仍有25%的移民村組處于道路沒有硬化，甚至有些不通路的狀況。崇義縣上猶江庫區不通公路的村小組有172個，不能正常供電的村小組13個。修水縣程坊鄉地處東津水電站庫區，距縣城36公里，有1072戶4502人分散居住在庫區深山老林中，6個行政村不通公路。該鄉濟源村有95戶413人，到鄉政府除了要走3個小時的山路外，還要坐2個小時的船，群眾就醫和子女上學十分艱難。全省還有36%的移民村組人畜飲水和農田灌溉問題仍未解決。崇義縣有飲水困難的村組63個，庫區群眾生活飲用水大多是用竹枧在幾里外的深山溝接水飲用，水量小且難達到飲用水標準，遇到干旱年份，就要到幾里外取水。庫區農田水利設施多建于上世紀七八十年代，庫塘堰壩年久失修，旱澇不保，農業生產只能“聽天由命”。

（三）收入水平低。由于庫區移民地處深山和庫區，居住分散，人均耕地少，耕種的多是“望天丘”、“掛壁地”、“冷水田”，糧食畝產不足500斤，不少移民生活還處在貧困線以下。武寧縣大洞鄉合源自然村共有29戶，189人，沒有一分耕地，人均林地170余畝又全都是薪炭林，2005年為了修通一條砂石路，除自留山外，已全部流轉，目前基本沒有收入來源，主要靠青壯年外出務工和就近為流轉后的山林老板做短工維持日常生活，人均年收入不足1200元。

（四）居住條件差。由于移民安置時受補償標準低和移民存在故土難離等因素的影響，加上當時搬遷時間緊、任務重，大部分移民登高后靠，房屋建在沿庫區兩岸，房屋且地處高坡上，極易遭受泥石流和山體滑坡的影響。經過二十多年的風吹雨打，許多“干打壘”房屋成了危房，嚴重影響移民的居住安全。據初步統計，全省還有278個水庫移民村、9730戶移民面臨土坯房改造。僅贛州市就有179個村，6376戶。

此外，教育、衛生、文化等方面的設施落后，子女就學難、群眾看病難、看電視通訊難等問題仍然比較突出。

二、搞好結合，突出重點，切實做好水庫移民解困工作

（一）以扶貧開發為平臺，實施移民整體搬遷

2003年，我省確定在扶貧開發重點縣，對居住在深山區、庫區、地質災害頻發區，且基礎建設投入大，生存條件差的貧困群眾實行移民搬遷扶貧的工作新思路，從根本上解決貧困群眾生存和發展問題。各地圍繞“整體搬得出、長期穩得住、逐步富得起”的搬遷工作目標和省里下達的搬遷工作計劃，通過幾年的探索實踐，移民搬遷扶貧工作均取得了顯著成效，也使水庫移民從中受益。目前，全省累計搬遷54萬人，在新建的2832個扶貧移民集中安置點中，有538個安置點都有庫區移民，其中184個安置點庫區移民人數占30%以上，354個安置點庫區移民人數為30%以下。通過移民搬遷扶貧，徹底改變了近4萬多水庫移民的生產生活條件。修水縣共搬遷庫區移民4970戶，12566人，占全縣水庫移民總數的39%。銅鼓縣共搬遷庫區移民654戶2613人，占全縣水庫移民總人數的28%。主要做法是：

1、政府主導。一是各地把移民搬遷工作作為“一把手”工程來抓，成立了以縣委書記為組長、縣長為副組長、相關部門一把手為成員的扶貧移民搬遷工作領導小組，切實履行“縣抓落實”的責任：二是在經費上優先保證。每個縣每年安排一定的財政資金用于移民安置工作：三是在管理上重點考核，將移民搬遷工作列入全省的民生工程，考核各級政府并層層建立目標考核責任制。

2、雙向選擇。堅持群眾自愿原則，采取“先看地方再搬遷”的辦法，不搞政府強迫命令，不搞“拉郎配”。在遷出地，移民搬到何處，采取何種安置方式，由移民群眾自己決定，并組織群眾代表到安置地實地考察。在安置地，由村委會向鄉鎮政府寫出申請接收報告，再由鄉鎮政府向縣申請，經批準后實施。這樣既符合農村實際，又體現了雙方自愿的原則，不會產生大的后遺癥。

3、整體搬遷。采取“五統一分”的方法，即：“統一規劃、統一設計、統一基礎建設、統一資金管理、統一竣工驗收和分戶建房”，以居住點或自然村為單位整體搬遷。實行連片建房或高層建筑的方式，節約了大量土地。并優先安排新農村建設點，打造農村新社區。

4、多樣安置。各地在工作中大膽實踐，勇于創新，探索了7種安置模式。一是“務工經商、城鎮安置”。對經濟條件較好、有生活來源的農戶引導到縣城或集鎮安置；二是“統一選點、集中安置”。對以種田為生、經濟條件一般的農戶引導到中心村安置：三是“村內調劑、下山安置”。對居住和耕作在山上的，在山下的村莊安置：四是“產業開發、基地安置”。對通過荒山開發建立產業基地的實行基地安置：五是“土地整治、造地安置”。對基礎條件較好但土地資源較緊張的地方，通過改良荒山荒灘實行造地安置：六是“投親靠友、分散安置”。對特困農戶采取購置當地村民舊房并接管該村民土地實行分散安置：七是“五保老人、敬老院安置”。對無依無靠的老弱病殘者送敬老院安置。

5、政策優惠。為了讓庫區群眾既“愿意搬”，又“搬得起”，實行政策優惠。對納入搬遷的重點區域實行“兩不變”、“三優先”、“四減免”的政策措施。“兩不變”，即移民搬遷后，原有山林經營權不變，已享受退耕還林補助的政策不變，仍歸移民戶所有。“三優先”，即優先安排宅基地、優先劃撥口糧田、優先安排貸款貼息。“四減免”，即移民建房免繳辦理宅基地有關手續費及其它稅費；免交建房自用材有關稅費：辦理戶籍遷移手續時免交一切費用：移民戶子女轉入安置地學校，一律免交轉學、借讀等費用。

（二）以改善生產生活條件為重點，實施整村推進和重大基礎設施建設

1、結合新農村建設，實施水庫移民二次搬遷。我省針對部分水患突出的庫區，采取了二次搬遷，從根本上解決移民的生產生活問題。新余市分宜縣分宜鎮蘆塘村壩田組、古嶺組、水東村的大屋組等10個村組，由于長期受江口水庫回水影響，給群眾的生產生活造成了很大困難。當時唐傳利局長到我省檢查指導工作，對蘆塘等村移民群眾的處境十分關心，要求我省采取措施，搞好規劃，實施二次搬遷工作。從2002開始，分宜縣委、縣政府結合城鄉統籌發展和新農村建設，分期、分批地高起點、高標準實施江口水庫回水影響移民的二次搬遷。先后投入水庫移民六年規劃和后期扶持資金以及新農村建設等方面的資金共1200余萬元，主要用于10個移民搬遷安置點的基礎設施建設。幾年來，共搬遷移民1293戶，4527人。如今的移民新村環境優美、干凈整潔，農家超市、農家書屋、農民夜校、醫療衛生所、文化活動室等設施配套齊全，成為新農村建設的亮點。

2、整村推進移民示范村建設。從2007年開始，按照“村容村貌整潔，戶戶硬路相通，家家改水改廁，垃圾集中處理，民主管理規范，文化生活豐富，特色產業形成”的要求，整村推進移民示范村建設。由縣級安排50%的結余資金，每個村投入資金不少于30萬元，對移民比較集中的村莊進行基礎設施建設。通過編制村莊建設規劃、產業發展規劃和新村社區建設規劃，做到基礎建設、發展產業、服務管理同步推進。幾年來，全省先后投入后扶資金2.5億元，整合各部門和社會資金2.2億元，建設移民示范村733個。水庫移民示范村的建設，不僅從整體改變了移民村貧窮落后的面貌，而且為移民脫貧致富創造了良好的發展環境。永修縣柘林鎮易家河移民村，通過示范村建設發展蜜桔產業和農家樂，移民走上了富裕路。溫家寶總理2007年4月到該村視察，給予了高度評價。

3、著力解決基礎設施建設方面的突出問題。加強基礎設施建設是庫區移民解困的主要內容，也是移民群眾最期盼、最能受益的重要方面。2010年和2011年，江西省本級安排結余的萬安庫區維護基金2300萬元，支持萬安庫區的萬安縣城到武術鄉31公里和贛縣諸潭到湖江8公里的環湖公里建設，解決了萬安縣庫區5個鄉近4萬人的出行難問題，直接受益移民1萬多人：解決了贛縣2個鄉，6萬人進縣城要繞道翻山行車難問題，使1.8萬移民直接受益。同時，各地按照省里的要求，相對集中資金、加大了庫區和移民安置區的公路、橋梁、飲水和水利灌溉等基礎設施建設的投入。贛縣投入移民扶持資金300萬元在沙地鎮攸鎮村建設上河大橋，解決了利群、里堡等四個村以及湖江鎮、五云鎮沿庫區5000移民的出行難問題。

（三）以移民群眾脫貧致富為目標，大力扶持移民發展產業

庫區和移民安置區基礎設施條件的改善，不僅優化了發展環境，而且激發了移民發展生產、創業致富的熱情。我們按照“因地制宜，產業牽引，多種形式，移民參與、扶持到村”的原則，積極探索扶持移民群眾發展生產的路子。幾年來，投入扶持資金5784萬元，安排生產開發項目1103個。分宜縣通過購買種苗、以獎代補、基地加農戶等形式，引導和扶持移民建立了鈐山鎮生豬、操場鄉太湖蛋鴨、江口水庫淡水魚等養殖基地，新建苧麻、新余蜜桔、高產油茶、新疆駿棗、丹桂等經濟作物基地，促進了移民增收致富。武寧縣以發展油茶、果業、茶葉和中藥材四大產業為主，組織指導移民示范村成立或加入區域農民專業合作社，使移民增收有了保障。南城縣通過“一村一品、四個一批”（生產基地、生產典型、經濟實體、技術能人），聚力做好產業扶持工作，移民增收取得了顯著成效。

通過扶貧移民搬遷、移民示范村建設、基礎設施重點建設和扶持移民發展產業，帶動了庫區和移民安置區經濟社會發展的大變化。移民的生產生活條件有了根本改善，脫貧致富的步伐明顯加快，文化教育衛生等公共服務事業得到發展，移民群眾安居樂業。

盡管我省在移民解困工作方面，做了一些工作，也進行了有益的探索，但當前還面臨一些新情況和新問題。

一是搬遷移民建房補貼標準太低。人均補貼4000元的建房標準，是2003年確定的。隨著近十年來物價的上漲，群眾建房成本不斷提高，負擔越來越重。

二是土地調劑困難。中央各項支農、惠農政策出臺后，農民越來越珍惜手中的耕地，搬遷移民戶要調劑土地難，加之安置點受用地指標的限制，使得搬遷集中安置方式難度加大。

三是偏遠庫區的移民村點多面廣，基礎設施建設投入越來越大，需要籌措更多的資金，投資效益問題比較突出。

四是產業扶持難操作。目前，生產扶持存在著扶強不扶弱、扶富不扶貧、扶寡不扶眾的現象。特別是由于農業勞動力嚴重不足，千家萬戶共同發展產業已不現實，給產業扶持帶來極大影響。

三、下一步工作思路及建議

（一）進一步加大庫區移民解困的工作力度。

一是以集中安置為主，分散安置為輔，著力解決贛州上猶江庫區“水上漂”移民戶生產生活問題。去年，贛州市制定下發了《上猶江庫區“水上漂”移民搬遷安置實施方案》。目前，崇義、上猶兩縣已全面啟動了1246戶、4988人，23個安置點的“三通一平”工作。江西省擬重點支持安置點的基礎建設，力爭在今年年底前，完成“水上漂”移民的上岸搬遷安置任務。

二是緊密結合羅霄山片區扶貧攻堅和原贛南中央蘇區振興發展規劃的實施，加大對庫區移民安置點基礎設施建設的投入。一方面，通過扶貧開發移民搬遷的政策平臺，進一步做好庫區移民搬遷工作。移民戶建房享受深山區、地質災害區避災扶貧移民搬遷建房補助。庫區移民人數占建房總人數20%及以上的安置點基礎設施建設，按深山避災扶貧移民搬遷的基礎設施建設標準給予扶持。另一方面，擬安排后期扶持結余資金重點支持贛南蘇區179個移民村，6376戶移民群眾土坯房改造的基礎設施建設。

（二）建立基礎設施建設重大項目的投入和管理機制

一是繼續抓好移民示范村建設，重點推進貧困移民村的新農村建設。全省“十二五”省級貧困村共3400個。其中有水庫移民的貧困村1345個，占總數的39.6%。我們將加大與扶貧開發資金的整合力度，按每戶1萬元的標準，扶持移民示范村的基礎設施建設，徹底改善移民的生活環境。

二是重點投入，解決影響移民生產生活的重大問題。特別是加大偏遠庫區移民村交通、水利等方面的基礎設施建設力度。通過初步調查，江西省庫區和移民安置區有投資50萬元以上的項目3549個，預計需要國家扶持資金39億元。其中道路建設項目1525個，占43%，投資17億元，占總投資的44%。此外，水利設施、飲水設施、公共服務和產業扶持等項目較多。今后按照“先生存、后發展，先基礎、后開發”的原則，實行年度計劃管理，相對集中投入，重點解決困難。

（三）規范移民產業扶持的政策。根據移民受益人數多少，由縣級確定人均扶持的標準，確保扶持資金與移民直接受益人數掛鉤。主要對移民村（組）的種植、養殖業基地的路、水、電及大棚、欄舍等基礎設施建設和購買種苗、化肥給予補助：對移民戶的個體經濟給予貸款貼息：對移民村農民專業合作組織從事基地建設以及加工、流通項目給予優先扶持。