我國環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制的探究與構(gòu)建

【摘 要】環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制作為現(xiàn)今簡便快捷解決環(huán)境糾紛問題的一個重要途徑，無論在理論研究還是社會實際運(yùn)作方面，都發(fā)揮著舉足輕重的作用。現(xiàn)今我國的環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制尚不完善，存在立法滯后、機(jī)構(gòu)設(shè)置職能不明以及人員素質(zhì)偏低等諸多問題，阻礙了環(huán)境糾紛得到良好的解決。因此，通過對環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的分析并結(jié)合我國現(xiàn)存的困境進(jìn)行具體的構(gòu)建，具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境糾紛；行政調(diào)解機(jī)制；優(yōu)越性；構(gòu)建

環(huán)境糾紛是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相生相伴的一個問題。隨著社會發(fā)展速度的加快，物質(zhì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，人們在追逐利益的同時，對環(huán)境的污染和破壞日益加劇，因此產(chǎn)生了諸多環(huán)境糾紛。所謂環(huán)境糾紛是指在整個開發(fā)利用環(huán)境資源的過程中，由于一方當(dāng)事人所為行為損害他人的環(huán)境利益而產(chǎn)生的爭議。這種爭議所指向的焦點多在于環(huán)境權(quán)益，因為環(huán)境糾紛是因一方的污染等行為導(dǎo)致，而這種損害過程可能是日積月累長期所致，其與其他的侵害方式不同，并不直接作用于某種人身或財產(chǎn)，而是通過環(huán)境這種媒介而致害。環(huán)境糾紛若能得到良好的解決，不僅僅有益于保護(hù)環(huán)境，同時也對整個社會的穩(wěn)定繁榮與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。

1.國外環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)制概況

環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制作為解決環(huán)境糾紛的有效手段，已在國外逐漸發(fā)展完備。現(xiàn)以美國和日本為例，簡要介紹其各自環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)制的具體情況。

1.1美國環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)制概況

由于美國的糾紛解決替代模式（MADR，Model of alternative dispute resolution）發(fā)展較為完善，因而其在非訴訟模式下的調(diào)節(jié)方式也呈多種類型出現(xiàn)，即獨(dú)立機(jī)構(gòu)調(diào)解、法院調(diào)解和環(huán)保署調(diào)解。其中，只有環(huán)保署調(diào)解才屬于行政調(diào)解的范圍。其調(diào)解人員由環(huán)保署提供，多來自于環(huán)保部門內(nèi)部，屬于專業(yè)從事非訴訟調(diào)解環(huán)境糾紛的人員，通常具備專業(yè)的環(huán)境知識和嫻熟調(diào)解經(jīng)驗。值得一提的是，美國環(huán)保署提供的調(diào)解服務(wù)是免費(fèi)服務(wù)，又因其程序靈活，效率高而受到社會廣泛歡迎。由于美國的非訴訟機(jī)構(gòu)種類繁多，因此其并未轉(zhuǎn)為設(shè)置行政調(diào)解機(jī)構(gòu)來專門處理環(huán)境糾紛。當(dāng)事人在調(diào)解事項如何安排以及是否接受調(diào)解結(jié)果等事項上享有極大的意思自治自由，最終形成的調(diào)解協(xié)議可獲得法律約束力。

1.2日本環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)制概況

日本對于環(huán)境問題一般表述為“公害”。早在1967年，日本頒布了《公害對策基本法》。根據(jù)其規(guī)定可知，政府有權(quán)采取措施用以確立公害糾紛調(diào)解制度。而后，日本在1970年的《公害糾紛處理法》中，正式規(guī)定了有關(guān)公害糾紛的行政處理制度，從而將行政權(quán)力歸為解決公害的眾多方式的一種。在1972年，日本頒布了《公害等調(diào)整委員會設(shè)置法》，建立健全了用以處理公害糾紛的專業(yè)機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)分為兩種類型，一種是設(shè)置在中央的公害調(diào)整委員會，其主要用來解決重大公害糾紛或者涉及到兩個以上都道府的公害糾紛。公害調(diào)整委員會相當(dāng)于日本總務(wù)省的外設(shè)機(jī)構(gòu)，調(diào)解人員多由法官、教授、律師和醫(yī)生等擔(dān)任。另一種是設(shè)置在地方都道府的公務(wù)審查委員會，其主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公害糾紛，與公害調(diào)整委員會彼此中立，各負(fù)其責(zé)。

2.我國環(huán)境糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

我國正值經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，隨著GDP的快速增長，環(huán)境成本也成倍付出。與此相伴產(chǎn)生的環(huán)境問題紛紛涌現(xiàn)出來，導(dǎo)致環(huán)境信訪數(shù)量隨之增長，也成為我國的社會問題之一。在我國社會轉(zhuǎn)型和環(huán)境危機(jī)爆發(fā)的時期，迅速、公正地解決環(huán)境糾紛、給受害人進(jìn)行法律救濟(jì)，是我國亟待解決的時代課題。[1]

我國缺乏專業(yè)的環(huán)境糾紛調(diào)解程序，并且現(xiàn)有的調(diào)解方式過于單一化、模式化，使得當(dāng)事人難以在調(diào)解中自由充分的表達(dá)自己的意愿，對于自己行為所帶來的后果預(yù)期困難。而調(diào)解機(jī)關(guān)大多也僅是流于形式的例行公事，諸如在調(diào)解難以執(zhí)行這種情況缺乏預(yù)防方法。不僅易造成職權(quán)被濫用的后果，也容易降低公眾對于調(diào)節(jié)的認(rèn)可度。除此之外，隸屬于行政系統(tǒng)的環(huán)保機(jī)關(guān)，缺乏與司法機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系。導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議在法律強(qiáng)制保障執(zhí)行方面存在問題，欠缺法律強(qiáng)制力。浪費(fèi)了當(dāng)事人大量的時間成本和精力成本，也阻礙了環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制的良好運(yùn)行。

3.我國環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建

3.1創(chuàng)建針對環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制的法律

在非訴訟模式下存在多種解決糾紛的方式，包括調(diào)解、裁決和仲裁等，但調(diào)解在目前情況下是最有利于解決環(huán)境糾紛的方法。鑒于我國在法律法規(guī)方面，針對環(huán)境糾紛行政調(diào)解的規(guī)范較少，因此應(yīng)首先制定有關(guān)環(huán)境糾紛行政調(diào)解的專門性法規(guī)。在此內(nèi)容中，可借鑒國外先進(jìn)立法例對于機(jī)構(gòu)、適用對象、調(diào)解程序以及調(diào)解協(xié)議的效力等諸多內(nèi)容作出規(guī)定。在立法體系上可將其歸納到《環(huán)境保護(hù)法》之中，因為在基本法里面對環(huán)境糾紛行政調(diào)解作出一個可操作的規(guī)定，比其他單行法律法規(guī)作出規(guī)定的效力層次更高，適用范圍更廣，其他單行環(huán)境法律法規(guī)也可以依據(jù)基本法的規(guī)定，作出一定的調(diào)整，已更好的發(fā)揮行政調(diào)解的作用。[2]

3.2建立健全環(huán)境糾紛行政調(diào)解的程序

科學(xué)合理的調(diào)解程序有助于公平高效的解決環(huán)境糾紛問題。在環(huán)境糾紛行政調(diào)解程序中應(yīng)著重注意一下幾點：首先，在行政調(diào)解啟動之初，應(yīng)把明確管轄歸為第一步。可以結(jié)合日本與韓國對于環(huán)境糾紛行政調(diào)解管轄的經(jīng)驗，分為國家與地方兩級調(diào)解系統(tǒng)來進(jìn)行管轄。國家級行政調(diào)解機(jī)構(gòu)主要管轄在全國范圍內(nèi)有重大影響的環(huán)境糾紛，把涉外環(huán)境糾紛也歸入國家級行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的管轄范圍之內(nèi)。地方級行政調(diào)解主要管轄各省、自治區(qū)、直轄市對于本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境糾紛。其次，關(guān)于調(diào)解人員的指定應(yīng)由機(jī)構(gòu)內(nèi)熟知環(huán)境法律法規(guī)、具備環(huán)境專業(yè)知識的人員擔(dān)任，并且結(jié)合民事訴訟法中的規(guī)定，同樣對其適用回避制度。最后，在有關(guān)調(diào)解的終結(jié)程序中應(yīng)重視對于調(diào)解不成的事后處理措施。在調(diào)解建議得不到接受時，可以酌情制定進(jìn)一步調(diào)解方案，或者告知雙方當(dāng)事人有權(quán)向法院提起民事訴訟。

3.3加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)

在環(huán)境糾紛行政調(diào)解中，如果與司法機(jī)關(guān)保持良好的協(xié)調(diào)合作，將對環(huán)境糾紛的有效解決產(chǎn)生巨大的推動作用。通過讓法官介入到具體糾紛中給予法律專業(yè)知識的指導(dǎo)，增加具體調(diào)解的公信力，更起到一定的監(jiān)督調(diào)解制度的作用。與此同時，可以借鑒我國臺灣地區(qū)的實務(wù)辦法，將調(diào)解所形成的調(diào)解協(xié)議交給法院，由此作出司法審查，賦予其一定的法律強(qiáng)制力。這就使得當(dāng)事人在另一方當(dāng)事人拒不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的情況下，可以要求強(qiáng)制執(zhí)行。既節(jié)省了當(dāng)事人的時間成本，也增加了對調(diào)解結(jié)構(gòu)的信任程度。

環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制作為現(xiàn)今世界各國最簡便也是最快捷的環(huán)境糾紛解決方式之一，是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，隨著大量環(huán)境爭議的涌現(xiàn)而產(chǎn)生發(fā)展起來的。其與傳統(tǒng)的訴訟模式相比有著明顯的優(yōu)勢，并且隨著不斷深化的理論研究和實務(wù)操作的沉淀而不斷完善，逐漸形成成熟穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。這些問題導(dǎo)致環(huán)境糾紛難以得到及時解決，久而久之形成惡性循環(huán)。從國外先進(jìn)的立法例和實踐經(jīng)驗來看，環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制具有節(jié)約成本、及時保障權(quán)益以及維護(hù)生態(tài)環(huán)境等諸多重要作用。因此我國應(yīng)引進(jìn)環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制，以此來更好的推動整個生態(tài)文明的建設(shè)，促進(jìn)社會向更繁榮富強(qiáng)的方向發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]吳衛(wèi)星.中國環(huán)境糾紛行政處理的立法問題與建議[J].法制經(jīng)緯，2008，（10B）：34.

[2]張超.論我國環(huán)境糾紛行政調(diào)解專門機(jī)構(gòu)的依法構(gòu)建[D].山東：山東師范大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，2012.