城市化進程中失地農民權益的保護

本文為“齊齊哈爾市哲學社會科學規劃項目研究成果”，項目編號QSX2011A-23

隨著我國城市化進程的迅猛發展，一個新的社會群體—失地農民迅速擴大。他們的就業和生活狀況也備受關注，本文分析了失地農民社會保障現狀和存在的問題，并提出了改善失地農民社會保障的對策。

近年來，大規模征地制造了大批失地農民。據有關部門統計，截止2008年，我國失地農民人數已經超過4000萬。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間非農建設占用耕地將超過5450萬畝。依據現代農業經濟理論的觀點，一般每征用一畝耕地，就伴隨1.4個農民失業。據此有研究者預測，到2030年我國失地農民的數量將達到1.1億人，其中將有5000萬以上的農民處于失地又失業的狀態[1]。這些農民在失去土地后，也隨之失去了他們生存發展的基礎，他們的利益遭受了很大的損失。隨著失地農民身份的轉換，各種各樣的問題、矛盾也隨之凸顯出來，特別是在社會保障方面，失地農民遭受了很大的利益損失。因此，重視失地農民的社會保障，使他們能夠享受到改革與發展的豐碩成果，是構建和諧社會的需要，也是全面建設小康社會的需要。

我國失地農民的歷史演進

農民失地的問題早就存在，1949年新中國成立伊始，城市建設基礎設施建設曾征用了大量農地。但是，由于當時實行的是集體經營土地方式，沒有產生大量的失地農民。1978年改革開放以后，隨著我國城鎮化進程不斷加快，在20世紀80年代中期、90年代初曾發生過兩次“圈地熱”，失地農民問題就已經產生，但在政府計劃安置下，失地農民利益沒有受到多少損失。直到2000年以后，發生了第三次大規模“圈地熱”，城鎮擴張、工業區等以前所未有的速度急劇膨脹，加之大量的基礎設施建設，越來越多的土地以種種形式轉為非農用地，導致了大量的農民失去土地并形成一個新的社會群體。

失地農民社會保障現狀

失地農民數量不斷增加，就業生計問題堪憂。按照《全國土地利用總體規劃綱要》計劃，2010～2030年間全國預計失地和部分失地的農民將超過7800萬人。農民沒有了土地，就業就面臨困境，生計也會頗為艱難。據國家統計局抽樣調查，70%失地農民的生活受失地影響，有60%失地農民生活困難，有81%的失地農民對未來生活擔憂。其中，擔憂養老占72.8%、經濟來源占63%、醫療占52.6%。且受文化程度和技術水平等因素的影響，大多數失地農民再就業人員工作不穩定，收入較低，大部分選擇外出打工或從事服務業。部分人員尤其是50歲以上的中老年人，成為了徹底的農村剩余勞動力，空閑在家，失去了生活來源，收入出現嚴重分化。農村居民文化素質、知識技能通常相對較低，在城市中能從事的一般都是低聲望、低技術和低社會參與的職業，社會地位低下，就業不穩定性大，失業比例高，難以支持農民在城市長期居住。同時，加之政府征用土地后并沒有對這些勞動力進行妥善的就業安排，也缺乏對失地農民的再就業培訓，隨著勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，習慣了在土地上耕作的失地農民就業難度就更大了。

征地補償標準和農民獲益比率偏低。《土地法》規定征地補償有三部分組成，一是土地補償費，按每畝土地前三年平均產值的6-10倍補償，二是青苗及其地上的附著物補償按市場價補償。三是勞動力安置補償費按每畝土地前三年平均產值的4～6倍補償，而且土地補償和勞動力安置補償費之和最高不得超過按每畝土地前三年平均產值的30倍。失地農民的征地補償標準過低，難以滿足失地農民參加社會保險的需要，是當前征地補償安置工作的最大難題。另外，在征地補償偏低的情況下，失地農民仍擺脫不了“層層剝削”。2009年12月31日，在《三聯生活周刊》中一篇題為《土地收益分配失衡被指引發沖突農戶所得低10%》中很詳細地用拆遷經濟學計算了地方政府、開發商與被拆遷人各自利益。研究者朱東愷與施國慶利用相關統計數據計算的結果顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60～70%，村一級經濟組織得25～30%，農民只得5～10%。

補償安置辦法單一，失地農民長遠利益保障被忽視。現行征地安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農民予以直接的經濟賠償。這種經濟補償機制是必要的，也發揮了積極的作用，但大量的實證調查證明，現行的經濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。這種補償考慮了短期最低現金補償，暫時解決了眼前利益，而把大多數失地農民排除在城鎮保障之外，使農民既失去了擁有土地所能帶來的社會保障權利，且同時又無法享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。使他們成為“種田無地，就業無崗，社保無份”的三無公民[2]。即使一部分已建立社會保障體系的地方，社會保障覆蓋面小，保障程度低，也很難使農民生產、生活得到保障。此外，農民一般都缺乏投資意識和理財能力，對低補償費用很快就會消費完，生活保障始終是個很大的問題。

失地農民社會保障體系構建不完善。失地農民有別于農民，又不同于城市居民，處于社會保障的真空地帶。許多失地農戶靠征地補償款來維持生計，幾年后補償款用完，生活也就沒有了保障，在養老保險、失業保險、醫療、教育等社會保障沒有完全落實好的情況下，農民失地后得不到任何形式的社會支持和幫助。由于戶籍等原因，目前還沒有將失地農民納入到城鎮居民社會保障體系之中。參加最多是新型農村合作醫療，其次是養老生活補貼，基本上沒有城鎮居民所享有的社會保障、失業保險等。不少失地農民現行每月社會保障金跟不上物價的上漲，連解決生活都存在困難的問題日趨突出。社會保障制度的不健全使農民在失去土地后無法通過社會保障制度緩解因失去土地而遭受的損失。在市場經濟條件下.農民處在弱勢地位，生活生產的風險也將日益增加。社會保障制度仍然沒有發揮作用。

改善失地農民社會保障的建議

提高征地補償標準，規范補償發放行為。為了保障失地農民利益，必須結合失地農民的實際需要來制定合理的征地補償標準。從全局的角度、長遠的角度考慮失地農民所面臨的基本生活、就業、住房和社會保障等迫切需要解決的問題。要盡力實現農民在土地被征用后生活水平不降低，并且有較穩定的生活來源，從而使失地農民能夠得到公正、合理的補償。在當前的征地補償發放過程中，存在著分配混亂、弄虛作假、暗箱操作等現象。被征用土地開發所帶來的巨大收益，只有很少的一部分發放到了失地農民的手中，而其中的很大部分被都開發商和地方政府所獲取。在征地收益分配過程中應該堅持向失地農民適度傾斜的原則，讓失地農民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭。這樣不但可以妥善解決征地過程中產生的各種矛盾，有效減少弄虛作假、暗箱操作等現象，而且可以更好地保護失地農民的利益。

拓寬就業途徑，促進失地農民再就業。對于失地農民來說，解決他們的再就業問題，就是從根本上解決他們的社會保障問題。政府可以通過對失地農民進行宣傳教育轉變他們原有的就業觀念，積極破除失地農民頭腦中的“等、靠、要”思想；在稅收、貸款等方面出臺相應的傾斜政策，鼓勵失地農民自主創業；加強針對失地農民的再就業技能培訓，以提高其在勞動力市場的競爭能力等。

建立、完善多層次的醫療保障制度。在完善失地農民的醫療保障過程中，應該倡導國家、集體和個人共同投入、風險共擔的模式，努力建立多種形式、多個層次的醫療保障制度。首先，應該針對失地農民建立有效的醫療救助制度。加強民間與政府結合，努力引導企業、慈善機構及個人等多方面的捐助，來充實失地農民醫療救助體系的資金。其次，努力將商業保險發展成可以為失地農民提供醫療保障的另一種重要的方式，例如：為失地農民在某個商業保險公司投保團體大病保險等。最后，要繼續積極建立完善新型的合作醫療保障制度。

制定、完善針對失地農民的社會養老保險制度。在完善失地農民的社會養老保險時，已經就業的失地農民，要盡快納入城鎮職工養老保險體系的范疇，而尚未找到工作的失地農民，應建立有別于城鎮職工的養老保險模式。應該建立多種渠道來籌集養老資金，例如：政府承擔的部分可以從年度財政中提取或從被征土地出讓金中按比例提取；村集體所需承擔的部分可從征地補償費中提取；個人所需承擔的部分可以從征地安置補助費中提取等。此外，在土地被征用所獲得的土地出讓金中，應該將其中一部分資金用來建立被征地農民的社會保障風險準備金。

為失地農民提供受教育和培訓的機會。社會保障制度在歷史上隨同社會經濟和科學技術而不斷發展，是社會進步的重要標志。實際上，現代社會保障制度的內容十分廣泛，它不僅包括了人們的物質生活方面，而且包括人們的精神生活方面。失地農民不僅有生存權的問題，而且也有一個發展權的問題。通過職業培訓，提高了勞動者素質，有利于勞動者就業，在一定程度上緩解了失業問題，成為美國社會保障不可缺少的重要組成部分。

為失地農民提供法律援助。失地農民是一個社會弱勢群體，當他們的權利受到侵害時，他們往往沒有能力支付因啟動并進而運用行政救濟途徑所需的各種成本。“法律面前人人平等”的憲法原則首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不應受到其他條件尤其是經濟狀況的影響。[3]“物質財富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別！”這就要求建立社會保障體系時必須為失地農民提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實現其行政救濟權的重要保障，它可以通過提供法律幫助的形式以確保失地農民在其合法權益遭到侵害時具有平等的接近法律尋求保護的能力。

（作者單位：齊齊哈爾醫學院）

參考文獻：

[1]葉繼紅.生存與適應—南京城郊失地農民生活考察[M].北京：中國經濟出版社，2008

[2]丁同民.健全我國農村土地征用法制路徑初探[J].河南大學學報（社會科學版），2010.03

[3]黨國英.關于征地制度的思考.現代城市研究，2004.03