推進(jìn)土地流轉(zhuǎn) 發(fā)展高效農(nóng)業(yè)

安陽縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，全縣轄20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，553個(gè)村，幅員面積1136平方千米，總?cè)丝?6.1萬，耕地面積6.7億平方米。近年來，安陽縣在土地流轉(zhuǎn)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)上取得了明顯成效。筆者通過長期以來從事土地流轉(zhuǎn)和高效農(nóng)業(yè)的實(shí)踐，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了存在的問題，并提出了一些建議。

一、安陽縣土地流轉(zhuǎn)和高效農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，安陽縣委、縣政府堅(jiān)持把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的突破口，采取有力措施，強(qiáng)力推進(jìn)，全縣土地流轉(zhuǎn)高效農(nóng)業(yè)工作成效顯著。截至目前，全縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2.2億平方米，占耕地面積的30%；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶達(dá)4.2萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的19％。全縣建成了呂村、辛村、永和等12個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，建立健全了各項(xiàng)工作制度，形成了縣有中心、鄉(xiāng)有大廳、村有信息員的土地流轉(zhuǎn)管理體制。全縣土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出形式靈活多樣、秩序更加規(guī)范、規(guī)模日益壯大、主體趨向多元、范圍不斷擴(kuò)大的特點(diǎn)。轉(zhuǎn)包、出租、互換、招標(biāo)、拍賣、反租倒包等多種土地流轉(zhuǎn)模式“百花齊放”。2012年，我縣投資50多萬元新建了占地300平方米的縣級土地流轉(zhuǎn)大廳，設(shè)政策咨詢、信息服務(wù)、收益評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等“一站式”服務(wù)窗口5個(gè)，為土地流轉(zhuǎn)提供全過程、全方位服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的電子化管理。

通過土地流轉(zhuǎn)我縣培育出全國種糧大戶、全省種糧標(biāo)兵康偉，全國種糧售糧大戶王海旺等5個(gè)67萬平方米以上的種糧大戶。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)化合作社、工商企業(yè)、大學(xué)生參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，創(chuàng)辦了各具特色的高效農(nóng)業(yè)基地和園區(qū)，創(chuàng)造了種養(yǎng)結(jié)合、立體經(jīng)營等多種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，進(jìn)一步提升了全縣土地流轉(zhuǎn)的層次和水平。土地流轉(zhuǎn)工作步入科學(xué)、高效、規(guī)范發(fā)展的新軌道。

土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，高效農(nóng)業(yè)面積從2005年的800萬平方米發(fā)展到現(xiàn)在的6200萬平方米，高效農(nóng)業(yè)示范園34個(gè)，一舉成為全市的典范，涌現(xiàn)出了呂村綠康、天康、崔家橋清河、蔣村豐潤等一批標(biāo)準(zhǔn)高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的先進(jìn)典型和亮點(diǎn)，被農(nóng)業(yè)部確定為蔬菜種植示范縣。高效農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出發(fā)展快、布局優(yōu)、模式新、亮點(diǎn)多、效益高的特點(diǎn)。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（一）意愿不盡統(tǒng)一，增加了流轉(zhuǎn)難度。由于就業(yè)不充分、非農(nóng)收入不穩(wěn)定、社會(huì)保障缺失，一些農(nóng)民對土地是“守著不甘心，丟下不放心”，怕丟掉承包權(quán)，失去生活保障，擔(dān)心承包者破壞土地，不能兌付租金；有的不顧實(shí)際，在流轉(zhuǎn)中漫天要價(jià)。特別是一些年齡較大的農(nóng)民戀土情結(jié)較重，視土地為保命田，雖無力種地，也不肯流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)中往往因?yàn)橐粦艋驇讘舨荒苷勍祝y以形成規(guī)模，影響了土地流轉(zhuǎn)。

（二）貸款門檻過高，制約了業(yè)主發(fā)展。近年來，有關(guān)部門出臺了一系列改善農(nóng)村金融服務(wù)的政策，創(chuàng)新了農(nóng)村金融產(chǎn)品，比如農(nóng)業(yè)銀行的“惠農(nóng)卡”，一定程度上緩解了農(nóng)民小額貸款困難。但規(guī)模經(jīng)營大戶在前期投資、基礎(chǔ)建設(shè)、提前支付承包費(fèi)用等方面資金需求很大，小額貸款杯水車薪，難以滿足他們的需求。而銀行超過5萬的大額貸款，均要求有抵押或者擔(dān)保，農(nóng)民手中的房產(chǎn)、土地、農(nóng)機(jī)具不能作為抵押物，擔(dān)保又必須是具有公職的國家公務(wù)員、人民教師等，一人擔(dān)保貸款額度有限，多人擔(dān)保人難找，政府擔(dān)保中心又只對中小企業(yè)等法人實(shí)體，不對自然人。規(guī)模經(jīng)營大戶貸款困難重重，有的只好采取民間高利借貸無奈之舉。

（三）投資主體不足，影響了流轉(zhuǎn)進(jìn)程。近年來，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)民實(shí)行了種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，農(nóng)民的種糧效益較過去有明顯提高。但與二、三產(chǎn)業(yè)相比，還是弱質(zhì)低效產(chǎn)業(yè)，加上農(nóng)業(yè)面臨市場和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，有實(shí)力的民營企業(yè)多選擇二、三產(chǎn)業(yè)，參與土地流轉(zhuǎn)的較少，土地流轉(zhuǎn)市場支撐不強(qiáng)，后勁不足。

（四）配套政策缺失，影響了流轉(zhuǎn)活力。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對土地流轉(zhuǎn)只是從宏觀和原則上做出了一些規(guī)定，不具體、不細(xì)致，還存在很多盲點(diǎn)。比如在農(nóng)業(yè)大戶用水、基礎(chǔ)設(shè)施占地、農(nóng)民實(shí)物抵押、農(nóng)業(yè)合作組織法律界定、合同終止設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬和補(bǔ)償、國有農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)后國家補(bǔ)貼的歸屬等問題上，沒有明確的說法和規(guī)定，使基層在處理土地流轉(zhuǎn)中的矛盾和問題時(shí)無據(jù)可依。此外，缺乏鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策，特別是對規(guī)模種糧大戶、高效農(nóng)業(yè)大戶的有效扶持鼓勵(lì)、信貸支持、土地流轉(zhuǎn)收益保護(hù)、項(xiàng)目建設(shè)、專業(yè)合作社發(fā)展等方面的優(yōu)惠政策。

三、建議

黨的十八大報(bào)告中明確指出：堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日趨活躍，并呈規(guī)模化和多樣化趨勢。如何因勢利導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)村土地合理規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置土地資源，推動(dòng)規(guī)模、效益農(nóng)業(yè)發(fā)展，已成為目前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展急需破解的一個(gè)課題。筆者認(rèn)為，必須按照“依法、自愿、有償”的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地合理規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。

（一）要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民群眾是土地流轉(zhuǎn)的直接參與者和最大受益者。要通過宣傳引導(dǎo)、效益吸引、典型帶動(dòng)、科技推進(jìn)等措施，讓農(nóng)民充分認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的重要途徑，增強(qiáng)其土地流轉(zhuǎn)的自覺性和主動(dòng)性，使之成為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極倡導(dǎo)者、參與者和實(shí)踐者。

（二）要進(jìn)一步完善政策措施，保障流轉(zhuǎn)。必須面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢、新要求，大膽探索，勇于創(chuàng)新，加快建立健全土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。要進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，保障農(nóng)民權(quán)益；要建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金。對于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)。對于引導(dǎo)農(nóng)戶大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。對于通過轉(zhuǎn)包、租賃、入股等合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，并能切實(shí)帶動(dòng)農(nóng)戶增加收益的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶給予資金、稅收、技術(shù)等方面的扶持；進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)居（村）民最低生活保障的覆蓋面，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地而沒有后顧之憂。

（三）要進(jìn)一步健全管理機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)。按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，健全土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)機(jī)制。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，強(qiáng)化管理服務(wù)。結(jié)合中低產(chǎn)田改造、土地整理、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等工作，對農(nóng)村閑雜地、荒地、舊宅基地等土地進(jìn)行整理，增加有效耕地面積，加快土地流轉(zhuǎn)步伐。

（四）要進(jìn)一步培育市場主體，促進(jìn)流轉(zhuǎn)。加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、種養(yǎng)大戶等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。重點(diǎn)要大力扶持有發(fā)展?jié)摿Φ氖∈锌h農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)戶之間通過土地置換、轉(zhuǎn)包等形式，使土地相對集中用于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。要加快農(nóng)村專業(yè)合作組織規(guī)范發(fā)展。引導(dǎo)農(nóng)村能人領(lǐng)辦專業(yè)合作社，鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)辦各類專業(yè)合作社，由合作社承包租賃土地集中連片開發(fā)，幫助農(nóng)民規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)。

（五）要進(jìn)一步拓寬就業(yè)渠道，激活流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在不能轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的情況下，只能以土地作為其生產(chǎn)資料而謀生，這樣必然使農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營受到影響，阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。因此，要推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，就必須加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移越多，土地流動(dòng)的可能性就越大。一要抓工業(yè)促就業(yè)，有效解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題；二要抓勞務(wù)輸出促就業(yè)；三要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)促就業(yè)；四是抓培訓(xùn)促就業(yè)。

（六）要進(jìn)一步創(chuàng)新模式，推動(dòng)流轉(zhuǎn)。針對不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，要因地制宜地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。對于城鎮(zhèn)化發(fā)展較快鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如柏莊、韓陵等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)用地，引導(dǎo)其向農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)，著力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)。對于馬家、都里等山丘地區(qū)閑置的土地，可以鼓勵(lì)有能力、有資金的種養(yǎng)大戶進(jìn)行承包，實(shí)施退耕還林、種養(yǎng)等，將土地資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，要從“方便生產(chǎn)、提高效率”角度出發(fā)，積極引導(dǎo)同村組農(nóng)戶以等值等量互換形式加快土地集中，改變目前土地分散和地塊零碎局面，促進(jìn)集約生產(chǎn)，切實(shí)提高耕種效率。