縣府脫貧關鍵

杜東光是河北省一個省級貧困縣的財政局長。該縣在2011年消滅了基本財力缺口，摘掉了“國家級貧困縣”的帽子。

根據杜東光的介紹，2012年，河北省核定該縣的基本財力保障需求額為74520萬元。該縣地方一般預算收入為37180萬元，上級政府通過獎補方式轉移支付給該縣用于基本財力保障資金近40000萬元，兩者相加覆蓋了其需求額，沒有基本財力缺口。

縣鄉財力困難一直是分稅制以來中國財稅體制改革中的重要問題。從2005年起，國家層面就開始出臺政策，緩解縣鄉財政困難問題，建立了“三獎一補”激勵機制。

2010年，財政部下達縣級基本財力保障機制獎補資金475億元，2011年增加到775億元，2012年又增加到1075億元。中國基本財力保障缺口縣則由2009年的819個減少到2011年底的113個，縣級基本財力保障機制已初步形成。

財政部一位負責人最近在一次內部講話中指出，2012年年底要努力消滅所有的縣級基本財力缺口。根據財政部的設想，未來，將根據有關政策和因素的變化，動態調整縣級財力保障水平，建立保障范圍逐步擴大、保障標準逐步提高的動態保障機制。

“以獎代補”填平缺口

縣級基本財力保障，是指維護縣鄉政權機構正常運轉，保證縣鄉政府履行公共職能和提供公共服務的財政支付能力，按照財力與事權相匹配的原則，形成的符合正常支付標準的縣級基本財力需求。簡單來說，就是保障政府得以正常運轉的最基本、最必要的財政需求，讓政府的日子可以維持下去。

1994年推行分稅制以來，由于財權的逐級上收、事權的逐級下放，一度造成政府間財力和事權失調，基層政府的財力情況非常困難，部分政府連最基本的財政支出都無法保障。

“由于基層財力太過困難，近年來縣級政府在承擔各項支出任務過程中，開始形成各種風險，如鄉鎮財政債務風險、欠發工資形成的債務風險、赤字風險、糧食虧損掛賬所形成的財務風險等。”江蘇省財科所曾參與“縣級基本財力保障機制研究”的內部人士對《財經國家周刊》記者說，“這些風險縣級政府無法從源頭上得以控制。”

解決基層政府最基本的財力保障問題，是財政部的核心考量因素。以獎代補，則是財政部解決縣級基本財力保障問題的最鮮明特征。

其做法是，將各地縣級基本財力實際缺口率與全國地方平均缺口率相比較，實際缺口率低于平均缺口率的地區納入獎勵范圍；根據各地消化縣級基本財力缺口數額，結合地方財力水平和獎勵調整系數，對地方彌補財力缺口工作實績給予保障性獎勵；根據地方上年度縣級重點支出保障、上級財力下移等方面工作的努力程度和實際效果，對做得好的地區給予適當獎勵。

同時，對于未采取有效措施提高縣級財力保障水平、財力缺口縣缺口額繼續擴大的地區，中央財政扣回獎補資金。

這一做法調動了省市縣各級地方政府解決基層財政困難的積極性。2011年，上級政府對縣級政府的轉移支付資金達到2.63萬億元，相當于2009年的1.53倍。其中，819個基本財力缺口縣2011年獲得上級政府轉移支付8162億元，年均增長25.5%。

保障機制背后的問題

2010年后，各省財政廳局紛紛出臺縣級財力基本保障的相關管理辦法，其中包括每年變更的“保工資、保運轉、保民生支出項目及標準”。這意味著，省里將縣級“三保”范圍內的所有支出項目列出來，并以專業的測評機構，測算出每年不同的“三保支出項目及標準”。

問題在于，省里每年統一制定的“支出標準”，并沒有根據不同縣市的不同情況進行區分，有可能造成該支出標準并不符合該縣的實際水平。

“以工資為例，省里去年制定的支出標準是每人每年1萬元，但是我們的實際情況是每人每年要發15000元的工資。而轉移支付等財力保障，只要按照1萬元的水平進行調配，就算解決了財力缺口，但是這并不能滿足我們的實際需求。”杜東光說。另外，有很多在實際支出中要花錢的項目，并沒有列在省級支出標準中。

在轉移支付方面，雖然上級轉移支付在逐年增加，但專項轉移支付的比重依然偏高。

“專項轉移支付是必須跟著項目走的，我們必須等有合適的項目來了，才能申請，太散了。而真正需要錢的地方反而用不到。”杜東光說。

另外，“上級定調子，下級拿票子”的壓力依然不減，各項民生工程建設政策的出臺，都需地方出配套資金。因為專項轉移支付項目建設和各項民生工程要求的配套資金多，使得很多縣級財政無力承擔，反而加大了縣級財政的支出壓力。

“去年開始建的保障性住房給我們的壓力就很大。上級轉移支付給了我們5000萬元，但是按照河北省的‘三保支出項目及標準’，不包括土地，最后我們自己還拿了1億元出來。”杜東光說。

改變稅收分成比例是關鍵？

財政部財科所基礎理論研究室主任楊良初認為，由于縣級基本財力長效保障機制缺乏，使得各省在縣級財力保障的過程中隨意性增大，不利于公共服務均等化及縣級經濟發展。

“在縣級基本財力保障方面，都是各省根據自身情況摸著石頭過河，什么情況下需要省級財力提供補助，什么情況下需要給予獎勵，縣級基本財力保障的標準應是什么等等，都并未形成一個統一的看法。”

“現在的基層財政困難，是分稅制改革不徹底遺留的問題，如果想根本解決這一問題，要通過改變現行分稅制的稅收分成比例來進行。”楊良初說。

四川省財科所《四川省縣級基本財力保障機制問題研究》項目的主筆人陳格楠對《財經國家周刊》記者分析說，2010年四川省縣級財政一般預算收入為分稅制改革之初的1994年的7倍之多，但財政自給率卻從1994年86.45%下降了56.74個百分點，年平均下降3.34個百分點。

據四川省財科所介紹，從該省財政收入結構看，增值稅、企業所得稅是省財政收入中份額較大、增長活躍的稅種，2010年分別占到稅收收入總量的60%和16%。但是增值稅的分享比例為中央75%、省8.75%、市7.5%（部分市）、縣8.75%；企業所得稅的分享比例為中央60%、省14%、市12%（部分市）、縣14%。

可以看出縣級分享比例較小。這樣的體制，造成了縣級一般預算收入增收乏力，多收不能多得，不利于調動縣級培植財源和增收節支的積極性，影響了縣域經濟的發展。因此，調整分稅比例是各省實現財力下傾的重要方式。

江蘇省曾在2008年放開省級財政對營業稅、個人所得稅、城維稅、印花稅的集中權，使省級財政對地方一般預算收入增量的集中比例由20%直降至9%。

而有江蘇省財科所人士認為，這樣的分稅比例對于縣級收入集中比例相對還是較小，根據2010年結算，江蘇省市縣一般預算收入增量的平均集中比例仍然只有8.3%。

“應該進一步調整分稅比例，加大對縣級收入集中的比例，繼續大力向市縣一級傾斜，并且為未來央地的分稅比例調整做好準備。”楊良初說。

有財稅專家曾向決策層諫言，中央與地方分稅比例應調整到4：6，讓地方政府發展民生“不差錢”。2011年1月1日起，廣東省率先實施新的分稅制財政管理體制，省級與市縣按“五五”比例分享。率先開啟分稅比例調整。

“由于涉及到中央和地方、地方與地方之間的財政關系，短期內并不容易改動。現在增值稅改革已經動起來了，可以預見的是，未來不同層級政府間圍繞財力、事權博弈將會更加激烈。”楊良初說。

（文中杜東光為化名）