多地多點探索版

為了盡快推動土地管理制度改革破題，近年來，國土資源部部署多個城市試點征地拆遷制度改革、集體建設用地使用權流轉等多項改革內容。

按照國土資源部部長徐紹史的要求，多項土地管理制度改革試點將在今年以總結、深化、新設形式浮出水面，從而為即將成熟的土地改革增加活力。

在今年年初召開的全國國土資源工作會議上，徐紹史部長還要求土地改革要“穩中求進”，加快制度供給。進一步解放思想和轉變觀念，充分尊重地方基層和人民群眾的首創精神；圍繞突出問題切實加強調查研究；及時總結提升新探索、新經驗；加強統籌協調形成改革合力。

《財經國家周刊》了解到，圍繞社會高度關注的征地拆遷問題，國土部將總結福建“三到位”、河南鄭東新區“和諧拆遷”、海南陵水農民自主實施征地拆遷等實踐探索經驗；同時，在節約集約用地方面，成都的統籌城鄉土地管理制度改革經驗，以及廣東的“三舊”改造試點成果都有可能在制度層面得到提升或推廣。

然而，在有些專家看來，雖然近年來各地對土地改革有諸多實踐，但這些實踐大都以增加用地指標為目的，在制度層面的實質性突破仍然有限。

試水征地改革

違法拆遷、野蠻拆遷一直是近年來城市建設中矛盾最突出的領域。早在2001年，國土資源部就啟動了上海市青浦區和江蘇省南京市等5省9市的征地制度改革試點。2010年，新一輪征地制度改革再次啟動，天津和唐山等11個城市被列為試點。

其中較有影響的是河南鄭東新區的“和諧拆遷”和海南陵水的農民自主實施征地拆遷。

所謂和諧拆遷，就是貫徹“先安置后拆遷”的政策，在拆遷村莊附近建立高標準安置小區；在土地、附屬物等補償標準的確定上均嚴格執行國家、省市的相關規定，并在政策允許的范圍內，按照“就高不就低、就寬不就嚴”的標準執行；建立失地農民就業的基本養老保障、生活保障制度。

緊隨鄭州之后，江蘇、河北、湖北和貴州等全國大多數省市也相繼提出了和諧拆遷概念。但因拆遷所導致的種種社會矛盾并未就此根除。正源于此，業內人士近年來一直呼吁，和諧拆遷，落實比口號更重要。

真正打破政府拆遷舊模式的是海南陵水的“農民自主拆遷”。這種模式的關鍵在于建立“村委會拆遷公司”，村民任股東，由公司完成征地和各項賠償，同時獲得土地平整、相關設施配套開發等商業機會，用以發展集體經濟。

對于這種新模式，國務院發展研究中心農村部副部長劉守英認為，陵水縣在實踐中探索出一套“政府主導、農民參與、收益共享、多方共贏”的新征地模式，讓農民成為征地拆遷的主體，調整政府、開發商和農民三者之間的利益關系，創新預留用地和產業發展政策，從根本上解決了城市化進程中的失地農民問題。

今年3月8日，國土資源部調研組前往陵水縣調研征地制度改革工作，調控與監測司司長劉隨臣對陵水模式給予較高評價，表示陵水在征地安置工作方面的先進經驗將會成為各開發區征地工作的學習榜樣。

但這種模式也有潛在的問題，中山大學政治與公共事務學院副教授朱亞鵬認為，這是向理想模式邁進的一步，但政府在組建拆遷公司、進行拆遷費用評估中的作用仍然很明顯。未來還是要盡可能弱化政府的角色，防止出現少數人壟斷權力和利益的問題。

推廣試點經驗

作為全國惟一一個試點“三舊”改造的省份，廣東省的經驗或許將會形成一套制度成果，在全國推廣。

2009年，廣東省與國土資源部合作，率先以省部合作的方式在廣東開展節約集約用地試點，并提出“一年初見成效，兩年突破性進展，三年大改觀”的階段性目標。

如今，三年的期限已到。國土資源部部長徐紹史在今年5月視察廣州三舊改造時，就督促廣州應全面總結梳理“三舊”改造試點和節約集約示范建設的具體做法經驗，爭取盡早形成一套能夠推而廣之的制度成果。

廣東的三舊改造，最早開始于2008年7月的佛山。彼時，廣東省的城市面臨著產業轉型、城市轉型和環境再造的任務，佛山率先推出針對“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”的三舊改造。

2009年8月，廣東省出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，要求以推進“三舊”改造為載體，促進存量建設用地的“二次開發”，統籌城鄉發展。

上述意見中提到“三舊”改造的實現形式要因地制宜。其中，舊城鎮改造范圍內，在符合總體規劃的前提下，各地塊的使用權人可共同成立項目公司，聯合自行改造；對于舊村莊改造，可由農村集體經濟組織或者用地單位自行組織實施，但不得用于商品住宅開發。

試點三年來，廣東累計完成改造面積14萬畝，節約用地6.1萬畝，這也得到了徐紹史部長的肯定，認為此次試點推動了產業轉型升級，提升了城鎮化發展質量，促進了節約集約用地。

但中國小城鎮改革發展中心主任李鐵卻對“三舊”改造能否大面積推廣提出質疑?！霸趶V東乃至全國需要拆遷改造的面積太多，沒有那么多房地產或綜合體項目能夠補償得起。”李鐵建議，改造也可以嘗試讓農民自己改，政府把基礎設施修進去就可以。舊城的改造是長期的事情，政府不應操之過急。

此前曾與徐紹史一同赴廣州調研的中國人民大學公共管理學院副院長、土地規劃研究中心主任嚴金明也認為，廣州三舊改造可以推廣，但是會出現拆遷成本上升等一系列問題。

與廣東一樣，成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，其中一些土改經驗也有望得到推廣。

2009年，《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》（下稱方案）得到國務院批復，使得土地制度各項改革工作有了清晰的政策依據。方案中明確提出要推進農村的市場化改革，落實農民對土地的使用權。同時探索耕地保護和土地節約集約利用的新機制，在嚴格保護耕地和農民利益的基礎上，探索農村產權制度改革。同時要界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，開展農村集體建設用地使用權流轉試驗。

北京大學國家發展研究院院長周其仁認為，當前農村土地制度改革的第一重要的內容，就是確權。這也是成都最引人注目的經驗。

而對于成都經驗如何推廣，官方表態頗為謹慎。在成都試點兩年的研討會上，國土資源部部長徐紹史曾強調，探索創新總體上應該在現有的法律框架內進行。需要突破現行法律的，應該履行申報程序。改革試點應該做到“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”。

據知情人透露，今年國土部將在總結成都經驗的基礎上，新設一批土地制度改革試點。

在嚴金明看來，目前成都的耕地保護基金制度是得到公眾認可的。主要做法是從土地出讓金中拿出一部分資金對耕地和基本農民進行補貼。但該經驗如在全國試點，則應考慮地方政府的經濟實力。

下一步試點

今年初，徐紹史表示還要“部署安排新設一批改革試點”。力爭啟動中原經濟區、義烏國際貿易綜合改革試驗區、沈陽經濟區等配套土地管理制度改革，開展土地調控差別化政策試點探索。

對于義烏改革試驗，此前國家已大力支持義烏在經濟發展中“先行先試”。包括批準義烏為全國首批外事審批權試點縣級市；公安部授權義烏受理、審批、發放外國人簽證和居留許可；商務部、最高人民法院、海關總署、國家口岸辦，都在為義烏試點開通先行條件。

2011年國慶前夕，國務院正式出臺《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，建設中原經濟區正式上升為國家戰略。今年8月8日，發改委將30個市2個縣納入中原經濟區規劃范圍。這意味著，下一步某些土地政策的改革試點，將在此范圍內產生。

此外，沈陽經濟區在被批準為國家新型工業化綜合配套改革試驗區后，成為繼上海浦東、天津濱海新區、成都、重慶、武漢城市圈、長株潭城市群和深圳后，國務院批準設立的第八個國家綜合配套改革試驗區?！跋刃邢仍嚒备母锾貦嗟墨@取，也將為當地的土地制度改革注入動力。

在總結推廣成都、佛山等地建設保護補償機制的基礎上，在部分地區開展集體建設用地建設租賃住房試點也將是下一步試點的一項重要內容。這方面，已獲國土資源部批準的北京市，目前正積極試點農村集體建設用地建設租賃房改革。

而在新一輪征地制度改革試點中，國土資源部明確提出，要區分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍，同時在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙和成都進行縮小征地范圍的試點，探索合理界定征地范圍和非公益性用地的取得方式等內容。

這些信號表明，下一步土地管理制度改革的重大突破，或將來自地方政府自下而上的實踐探索。