非營(yíng)利組織管理體制對(duì)我國(guó)事業(yè)單位改革的啟示

【摘 要】 中共中央國(guó)務(wù)院在2011年3月出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。指導(dǎo)意見(jiàn)確立了堅(jiān)持以人為本，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而我國(guó)事業(yè)單位的現(xiàn)狀是在管理體制上很大程度依然沿襲舊的體制，改革依然困難重重，阻力巨大。本文正是試圖探究國(guó)外非營(yíng)利組織的管理模式，思考解決我國(guó)事業(yè)單位吃大鍋飯，沒(méi)有勞動(dòng)積極性的問(wèn)題，如何改進(jìn)現(xiàn)存體制，如何提高事業(yè)單位的公平與效率問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 非營(yíng)利組織 事業(yè)單位改革 管理體制

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的治理架構(gòu)是由政府、市場(chǎng)（企業(yè)）、非營(yíng)利組織組成的。在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府原來(lái)所承擔(dān)的部分社會(huì)職能要逐步交給社會(huì)，由企業(yè)和非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)。我國(guó)事業(yè)單位與西方的非營(yíng)利組織在社會(huì)職能上雖有重合也不盡相同，事業(yè)單位是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中走來(lái)，在改革大潮中也是改革較為遲滯的一個(gè)，但事業(yè)單位也承擔(dān)了非營(yíng)利組織的一些社會(huì)職能，指導(dǎo)意見(jiàn)明確了我國(guó)事業(yè)單位改革的公益性特征，也更加明確了我國(guó)堅(jiān)定走向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的改革方向，西方國(guó)家非營(yíng)利組織管理體制對(duì)我國(guó)事業(yè)單位改革便有了更加明確的啟迪意義。

1. 政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系

傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”觀念中，政府是公共事務(wù)管理、公益事業(yè)、社會(huì)福利的唯一提供者，而現(xiàn)代治理理念認(rèn)為，公共治理的主體是多元的，非營(yíng)利組織也是重要的治理主體。一個(gè)良性的治理結(jié)構(gòu)，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體要形成一種良性的伙伴關(guān)系。在理念上，非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)既保持自己與政府和企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立性，又能形成良好的合作。那么，這一原則在具體實(shí)踐中如何體現(xiàn)？政府和非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)如何分工定位、互補(bǔ)互促？

我們看看英國(guó)做法對(duì)我們的啟示。1998 年，英國(guó)政府和非營(yíng)利組織的代表共同簽署了一份《英國(guó)政府和志愿及社會(huì)部門(mén)關(guān)系的協(xié)議》，這只是一個(gè)備忘錄性質(zhì)的協(xié)議，但它是政府和非營(yíng)利部門(mén)共同協(xié)商達(dá)成共同簽署遵循，是二者關(guān)系的基本原則和行為依據(jù)。

協(xié)議確定了政府和志愿及社會(huì)部門(mén)在發(fā)展和執(zhí)行公共政策和服務(wù)方面的互補(bǔ)關(guān)系，并且確認(rèn)了 政府在促 進(jìn)志愿及社會(huì)部門(mén)在國(guó)家生活各個(gè)領(lǐng)域活動(dòng)的重要作用 （ 志愿及社會(huì)部門(mén)） 對(duì)于建立公平和包容性社會(huì)的共同目標(biāo)具有重大意義。

協(xié)議確立了政府和志愿及社會(huì)部門(mén)各自相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。其中，政府的責(zé)任主要包括：承認(rèn)和支持志愿及社會(huì)部門(mén)的獨(dú)立性；以參與、明確、透明的原則提供資助，并需要就融資方式、簽署合同、承包等方面征詢志愿及社會(huì)部門(mén)的意見(jiàn)；對(duì)可能影響志愿及社會(huì)部門(mén)的政策制定需要征詢它們的意見(jiàn)；促進(jìn)互惠的工作關(guān)系；政府和志愿及社會(huì)部門(mén)一起建立評(píng)估系統(tǒng)，每年對(duì)協(xié)議的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。相應(yīng)地，志愿及社會(huì)部門(mén)的責(zé)任包括：保持高度的治理與責(zé)任；遵守法律和相應(yīng)規(guī)范；在參與政策制定過(guò)程中與服務(wù)對(duì)象和其他利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)商；促進(jìn)互惠的工作關(guān)系；同政府一起對(duì)協(xié)議的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。

2. 非營(yíng)利組織的內(nèi)、外部監(jiān)督管理體制

非營(yíng)利組織作為治理結(jié)構(gòu)的重要主體之一，對(duì)其的監(jiān)督管理，以及組織內(nèi)部的管理體制，對(duì)非營(yíng)利組織的良好運(yùn)作和作用的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

第一、與法律制度框架相應(yīng)的對(duì)非營(yíng)利組織的管理機(jī)構(gòu)。各國(guó)的法律結(jié)構(gòu)不同，對(duì)非營(yíng)利組織管理的側(cè)重點(diǎn)不同，管理機(jī)構(gòu)也不盡相同，但一般趨向采用過(guò)程控制的原則以及在法治背景下的制度約束和社會(huì)規(guī)范。美國(guó)的非營(yíng)利組織管理模式是較為典型的過(guò)程控制。

日本對(duì)非營(yíng)利組織的管理職責(zé)分散在許多部門(mén)中，經(jīng)濟(jì)企畫(huà)廳負(fù)責(zé)一般非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)，文部省、厚生省則負(fù)責(zé)學(xué)校、醫(yī)院等專業(yè)性非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)，對(duì)不同類型的非營(yíng)利組織依據(jù)特殊的法規(guī)規(guī)范。

英國(guó)的慈善管理委員會(huì)機(jī)制引起人們廣泛的興趣并受到越來(lái)越多的關(guān)注，美國(guó)也有意學(xué)習(xí)這一機(jī)制，希望借鑒到美國(guó)國(guó)內(nèi)。英國(guó)的慈善管理委員會(huì)是一個(gè)對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行綜合管理的機(jī)制，它統(tǒng)一負(fù)責(zé)非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)，并對(duì)年?duì)I業(yè)額大于1萬(wàn)英鎊的非營(yíng)利組織進(jìn)行審查監(jiān)督。1993 年頒布的一項(xiàng)法律賦予慈善管理委員會(huì)5項(xiàng)職能：對(duì)非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)、問(wèn)責(zé)、監(jiān)督、扶助、執(zhí)行。慈善管理委員會(huì)在5位委員指導(dǎo)下工作，其中 1 位委員長(zhǎng)、2名法律委員、1 名會(huì)計(jì)、1 名志愿部門(mén)代表，都是經(jīng)公開(kāi)選拔，由內(nèi)政部任命的。慈善管理委員會(huì)是英國(guó)政府的一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)，不隸屬于任何部委，也獨(dú)立于任何黨派和政治權(quán)力而存在，向法院而不是政府部門(mén)負(fù)責(zé)。這一機(jī)制在英國(guó)非營(yíng)利部門(mén)管理中發(fā)揮了重要作用。

第二、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。各國(guó)有不同的監(jiān)督管理制度，但社會(huì)監(jiān)督均是一個(gè)不可替代的機(jī)制。在現(xiàn)代國(guó)家中，政府及官員被認(rèn)為對(duì)公眾負(fù)有 “ 責(zé)任”（ Accountability） ，從而延及到各種公益機(jī)構(gòu)的公共責(zé)任。非營(yíng)利組織接受了社會(huì)的捐贈(zèng)和以稅收優(yōu)惠等形式獲得的公益資產(chǎn)，前提是做出非營(yíng)利性宗旨的承諾，因而有責(zé)任向公眾做出交待。這使每一個(gè)對(duì)該組織關(guān)心或有疑問(wèn)的人都可以對(duì)它進(jìn)行檢查、監(jiān)督，一旦被發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，則會(huì)受到嚴(yán)格的處罰，相當(dāng)于給了非營(yíng)利組織一個(gè)強(qiáng)烈的自律激勵(lì)。所以其操作成本低，實(shí)行有效，社會(huì)效益好，起到正式監(jiān)督機(jī)制所不能替代的作用。

公共責(zé)任包括四個(gè)方面：財(cái)務(wù)責(zé)任，即對(duì)資金正當(dāng)使用的責(zé)任；過(guò)程責(zé)任，即正當(dāng)?shù)淖鳛楹凸ぷ鞒绦颍豁?xiàng)目責(zé)任，即對(duì)效益負(fù)責(zé)；優(yōu)先權(quán)責(zé)任，即服務(wù)對(duì)象的相關(guān)性和適當(dāng)性。

與此相應(yīng)的，還需要有媒體的獨(dú)立和輿論監(jiān)督。

第三、與非營(yíng)利組織特性相適應(yīng)的一系列組織制度建設(shè)。在西方， 非營(yíng)利組織與企業(yè)和其他組織一樣是自然發(fā)生、生長(zhǎng)的過(guò)程，在國(guó)家法律制度框架內(nèi)構(gòu)建起一套自己的管理機(jī)制。如一致的人力資源管理與流動(dòng)機(jī)制，獨(dú)立的財(cái)會(huì)、審計(jì)制度，票據(jù)體系，人員在社會(huì)中統(tǒng)一的保險(xiǎn)、社會(huì)保障體系等。這些制度使非營(yíng)利組織融入整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)和法律框架之中。

3. 研究國(guó)外非營(yíng)利社會(huì)組織對(duì)于我國(guó)事業(yè)單位改革的幾點(diǎn)思考

通過(guò)對(duì)國(guó)外非營(yíng)利社會(huì)組織的基本屬性、社會(huì)功能、監(jiān)督管理體制的研究，可以得到一些對(duì)我國(guó)事業(yè)單位改革及經(jīng)營(yíng)管理方面的啟示和借鑒。

3.1重新確立政府與事業(yè)單位的關(guān)系，確保事業(yè)單位的獨(dú)立性。

西方非營(yíng)利組織的獨(dú)立性非常強(qiáng)，人們一般認(rèn)為它們的資金來(lái)源相對(duì)獨(dú)立于政府，但美國(guó)霍布金斯大學(xué)在 42 個(gè)國(guó)家進(jìn)行的非營(yíng)利組織國(guó)際比較研究項(xiàng)目結(jié)果顯示，非營(yíng)利組織的平均收入來(lái)源政府資金占比例約40%到50%，換句話說(shuō)，政府的財(cái)政支持對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展是必不可少的。非營(yíng)利組織開(kāi)展的活動(dòng)多為公益活動(dòng)，它們所提供的基本上屬于公共物品，這相當(dāng)于替代政府履行了作為公共部門(mén)的一定職責(zé)。正是因?yàn)檫@樣，政府要把一部分資源提供給非營(yíng)利組織。

而我們的擔(dān)心在于政府提供這樣的財(cái)政支持的方式是否會(huì)影響到非營(yíng)利組織的獨(dú)立性。根據(jù)許多國(guó)家的實(shí)踐，政府采購(gòu)是一種既能有效提供必要的財(cái)政支持，同時(shí)又不至于過(guò)多干涉非營(yíng)利組織內(nèi)部事務(wù)的較好的機(jī)制。

中國(guó)于 2002 年 6 月頒布了 《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。采購(gòu)法指明公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。政府采購(gòu)，尤其公開(kāi)招標(biāo)的方式，應(yīng)是非營(yíng)利組織獲得財(cái)政支持的重要渠道，但在目前的實(shí)際運(yùn)行中，大部分非營(yíng)利組織尚未被納入采購(gòu)的對(duì)象。

因而，在政府采購(gòu)的進(jìn)一步實(shí)行中，有必要認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織是政府采購(gòu)的重要對(duì)象，政府采購(gòu)需要認(rèn)真貫徹公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則，這才能有利于非營(yíng)利組織發(fā)展和社會(huì)公益事業(yè)的開(kāi)展。

3.2健全法律制度、強(qiáng)化監(jiān)督管理體制。

我們作為大陸法系國(guó)家，比較重視集權(quán)管理和法律條文，但也應(yīng)當(dāng)借鑒英美法系的外部監(jiān)督環(huán)境構(gòu)建。當(dāng)下，我們的法律制度也有待完善，應(yīng)當(dāng)隨著公司治理制度的完善，進(jìn)一步健全和完善非營(yíng)利組織的法律制度。

3.2.1健全法律制度，強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)有必要借鑒英美法系國(guó)家營(yíng)造適宜非營(yíng)利組織發(fā)展的法律制度和寬松環(huán)境，努力減少非營(yíng)利機(jī)構(gòu)登記和活動(dòng)方面的法律及其它限制。因?yàn)椋瑥挠⒚赖葒?guó)非營(yíng)利組織發(fā)展?fàn)顩r可以看出，法律制度環(huán)境是影響非營(yíng)利組織發(fā)展的重要因素，其寬松程度影響著非營(yíng)利組織活動(dòng)及活躍程度。研究表明，法律制度和環(huán)境較為寬松，公民有較大自由結(jié)社的權(quán)利，民間組織活動(dòng)空間較大，對(duì)非營(yíng)利組織的限制較少，較適宜非營(yíng)利組織發(fā)展；反之，法律制度較多和限制較為嚴(yán)格的國(guó)家，民間組織活動(dòng)的空間和自由度較小，非營(yíng)利組織的發(fā)展就受到限制。

3.2.2建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

理事會(huì)是非營(yíng)利組織治理的核心機(jī)構(gòu)，由于我國(guó)非營(yíng)利組織法規(guī)的完備性遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐，使得非營(yíng)利組織的理事會(huì)治理沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，沒(méi)有形成健全的理事會(huì)責(zé)、權(quán)、利的平衡機(jī)制。同時(shí)非營(yíng)利組織的監(jiān)事會(huì)沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，應(yīng)該明確監(jiān)事會(huì)運(yùn)行的程序和規(guī)則，借鑒公司治理比較成熟的議事準(zhǔn)則來(lái)實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織監(jiān)事會(huì)的職能。

3.3完善非營(yíng)利組織的治理環(huán)境

政府在非營(yíng)利組織治理環(huán)境建設(shè)方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任，尤其在當(dāng)前非營(yíng)利組織發(fā)展存在制度障礙的情況下，政府面臨著非營(yíng)利組織的規(guī)制環(huán)境和管理體制的改革。我國(guó)非營(yíng)利組織的政府規(guī)制環(huán)境主要包括了非營(yíng)利組織的外部法律環(huán)境和行政環(huán)境，二者都存在著限制和阻礙非營(yíng)利組織發(fā)展的因素，影響了非營(yíng)利組織的治理結(jié)構(gòu)的完善。隨著社會(huì)的發(fā)展，非營(yíng)利組織在社會(huì)中的作用越來(lái)越突出，政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)識(shí)，改革雙重管理體制，在進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)積極扶植非營(yíng)利組織的發(fā)展，簡(jiǎn)化非營(yíng)利組織登記注冊(cè)的手續(xù)，將多數(shù)的非營(yíng)利組織納入法律框架體系進(jìn)行有效的規(guī)范管理。

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（作者單位：北京大學(xué) 2008級(jí) 馬克思主義學(xué)院 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究方向））