我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異程度分析及對策

【摘 要】 城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是教育公平、社會公正的重要體現(xiàn)。我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、師資力量方面存在著明顯差異，其主要原因是義務(wù)教育支出責(zé)任與財力不匹配、政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度約束，因此，必須完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制、加強農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強化農(nóng)村義務(wù)教育師資隊伍建設(shè)，以實現(xiàn)教育資源在城鄉(xiāng)間的合理配置，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距。

【關(guān)鍵詞】 義務(wù)教育 城鄉(xiāng)差異 保障機制

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟制度的實施和完善，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鄉(xiāng)面貌和居民生活水平得到了極大改善。同時，國家對教育投入的逐年增加，使得義務(wù)教育事業(yè)也得到了長足發(fā)展。但由于教育體制的弊端、農(nóng)村人口眾多、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢等原因，使城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了義務(wù)教育的發(fā)展和整體國民素質(zhì)的提高。

1. 我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異程度分析

1.1我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入的差異對比

農(nóng)村與城市義務(wù)教育經(jīng)費投入差異明顯。以2010年為例，農(nóng)村小學(xué)教育經(jīng)費為3041.97億元，農(nóng)村初中教育經(jīng)費為1842.18億元，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費總額為4884.16億元；城市小學(xué)教育經(jīng)費為4642.60億元，城市初中教育經(jīng)費為3152.37億元，城市義務(wù)教育經(jīng)費總額為7794.97億元，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總數(shù)的1.59倍。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育不僅在總量上存在差異，在生均經(jīng)費方面的差異也很明顯。2010年農(nóng)村小學(xué)和初中所獲得的各項政府性資金投入均低于城市小學(xué)和初中。小學(xué)資金投入差異率在5.22%—13.68%，其中差距幅度最小的是生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)性經(jīng)費支出，而差距最大的是生均公共經(jīng)費支出；初中資金投入差異率在4.66%—12.88%，其中差距幅度最小的是生均預(yù)算內(nèi)公共經(jīng)費支出，差距最大的是生均公共經(jīng)費支出。詳見表1。

根據(jù)2009年與2010年全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費生均支出情況，可以得出2009年和2010年城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費生均支出差異變化趨勢對比，見圖1。從圖中可以看出，小學(xué)階段，2010與2009相比，農(nóng)村和城市的生均公共經(jīng)費支出差異有擴大趨勢；初中階段，2010與2009相比，農(nóng)村和城市的生均公共經(jīng)費支出差異擴大趨勢愈加明顯。

1.2我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的差異對比

從城鄉(xiāng)中小學(xué)辦學(xué)條件來看，除農(nóng)村中小學(xué)生均校舍面積指標(biāo)高出城鎮(zhèn)水平之外，其他各項指標(biāo)基本差于城鎮(zhèn)。以小學(xué)為例，2009年，農(nóng)村生均危房面積（1.2平方米）是全國平均水平（0.83平方米）的1.45倍，是城鎮(zhèn)生均危房面積（0.41平方米）的2.97倍；從城鄉(xiāng)生均計算機臺數(shù)來看，農(nóng)村（0.03臺）是全國平均水平（0.04臺）的3/4，是城鎮(zhèn)（0.06臺）的1/2；從生均圖書藏量來看，農(nóng)村（14.47冊）是全國平均水平（15.16冊）的19/20，是城鎮(zhèn)（15.97冊）的9/10；生均固定資產(chǎn)總值，農(nóng)村（4381.23元）是全國（4960.82元）的9/10，是城鎮(zhèn)（5636.34元）的4/5，其中差距幅度最大的是生均危房面積。與小學(xué)類似，農(nóng)村初中在辦學(xué)條件方面也與城鎮(zhèn)存在一定差距，詳見表2。

1.3我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資條件的差異對比

師資條件的一個重要方面是教師的學(xué)歷層次。從學(xué)歷層次看，農(nóng)村中小學(xué)與城鎮(zhèn)乃至全國平均水平都存在較大的差距。以小學(xué)為例，2009年，學(xué)歷為研究生和本科的教師，城鎮(zhèn)占全國的85.09%和63.43%，而農(nóng)村僅為14.91%和36.57%，比城鎮(zhèn)分別低70.18個百分點和26.86個百分點；在專科以下（含專科）學(xué)歷的教師中，農(nóng)村占全國的比重為58.21%、75.22%和85.66%，比城鎮(zhèn)的41.79%、24.78%和14.34%分別高出16.42%、50.44%和71.32%。與小學(xué)類似，農(nóng)村初中教師在學(xué)歷構(gòu)成上也與城鎮(zhèn)存在較大差距，詳見表3。

資料來源：2010中國教育統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)計算整理

通過上述分析可以看出，目前我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入經(jīng)費、辦學(xué)條件、師資力量三個方面都存在一定差距。經(jīng)費方面，無論是從生均教育經(jīng)費還是生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費來看，城鎮(zhèn)中小學(xué)都高于農(nóng)村，其中差距最大的是生均公共經(jīng)費；辦學(xué)條件方面，無論在生均計算機數(shù)量、生均圖書藏量，還是在生均固定資產(chǎn)總值等辦學(xué)條件上城鎮(zhèn)中小學(xué)均優(yōu)于農(nóng)村，而其中生均危房面積差距最大；師資力量方面，城鎮(zhèn)中小學(xué)教師在學(xué)歷構(gòu)成方面明顯優(yōu)于農(nóng)村，農(nóng)村具有研究生和本科學(xué)歷的教師數(shù)量遠遠低于農(nóng)村，大多數(shù)教師只擁有高中或高中以下學(xué)歷。可以說以上義務(wù)教育資源供給的城鄉(xiāng)不均等是導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效果存在較大差距的直接原因。

2. 我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異的政策原因

2.1義務(wù)教育支出責(zé)任與財力不匹配

在以縣為主的義務(wù)教育財政管理體制下，政府間義務(wù)教育領(lǐng)域的事權(quán)和財權(quán)劃分上存在著嚴(yán)重的不對稱現(xiàn)象。中央、省和市層層從下級政府集中財力，但卻對義務(wù)教育不負(fù)主要責(zé)任，承擔(dān)義務(wù)教育主要供給任務(wù)的縣級政府的自有財力卻相對薄弱，經(jīng)過多年的財源培植，縣鄉(xiāng)許多潛力很大的財政收入項目或者是被上收，或者是變成與上級共享。這種支出責(zé)任與財政能力不對稱的現(xiàn)象嚴(yán)重加劇了基層政府的財政負(fù)擔(dān)，加劇了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費緊張的矛盾。特別是對欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村來說，由于自身財力困難，再加上稅費改革使基層政府的財政缺口不斷擴大，成為農(nóng)村義務(wù)教育積極穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患，直接影響農(nóng)村義務(wù)教育資金投入的可持續(xù)性，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費問題向農(nóng)民轉(zhuǎn)移，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

2.2政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善

政府間轉(zhuǎn)移支付是城鄉(xiāng)義務(wù)教育實現(xiàn)均等化的重要手段，但是我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善，未能充分發(fā)揮其促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展的重要作用。第一，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。對義務(wù)教育進行的一般性轉(zhuǎn)移支付大多以稅收返還的方式進行，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)享受的轉(zhuǎn)移支付資金較多，貧困地區(qū)只能得到較少的資金；第二，專項轉(zhuǎn)移支付項目沒有明確的界定。專項轉(zhuǎn)移支付的資金多用于臨時性的項目，例如危房改造與教學(xué)設(shè)備的添置等，對于日常維持學(xué)校運行的必要經(jīng)費卻沒有給予足夠的支持；第三，缺乏有效的監(jiān)督機制。義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付由于缺乏有效的監(jiān)督機制，隨意性大，被挪用的情況屢屢發(fā)生，中央財政大規(guī)模的投入并沒有帶動地方財政收入的相應(yīng)增長，使得總體上農(nóng)村義務(wù)教育財政投入增幅不大，難以實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的地區(qū)間均衡發(fā)展。

2.3城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度約束

由于城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，以及由它衍生的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使大部分農(nóng)村人口長期滯留于農(nóng)村。目前，雖然農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育已免交學(xué)雜費，但對于一些連維持生計都困難的貧困家庭來說，仍難以承擔(dān)。為了養(yǎng)家糊口，部分貧困家庭的學(xué)生只能輟學(xué)外出打工。因此，農(nóng)民學(xué)生所擁有的受教育機會是被打了折扣的，在教育的起跑線上就與城區(qū)學(xué)生拉開了距離。其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使有限的教育經(jīng)費主要集中于城區(qū)，農(nóng)村教學(xué)設(shè)備的不充足，師資結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致教學(xué)水平遠遠低于城區(qū)同期水平。最后，城鄉(xiāng)居民教育意識與教育觀念的不同。城市家庭總體上對子女有著較高的教育期望值。而地處偏遠山區(qū)的農(nóng)村，受封閉的自然環(huán)境的限制和經(jīng)濟貧困的影響，許多家長教育意識落后，看不到教育的潛在效益和長遠效果。

3. 促進我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策建議

城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡既嚴(yán)重阻礙了義務(wù)教育公平性的實現(xiàn)，也制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的和諧發(fā)展，必須以更為有力的制度和政策保障教育均衡發(fā)展，針對城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在較大差異的方面，從公共經(jīng)費投入、辦學(xué)條件和師資水平等方面加以改進，尤其要明確政府責(zé)任、完善轉(zhuǎn)移支付制度以保障教育經(jīng)費的充足投入。

3.1完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制

要提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障水平，縮小城鄉(xiāng)間生均公共教育經(jīng)費過大的差距，關(guān)鍵是要在明確各級政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，確定合理的轉(zhuǎn)移支付分擔(dān)比例，重點增加對農(nóng)村公共教育經(jīng)費的投入。在實行轉(zhuǎn)移支付時，對于不同地區(qū)間財政能力的差異，要按照財力均等化原則，由中央政府通過特定的手段進行縱向轉(zhuǎn)移支付，然后由中央政府組織各地區(qū)政府間進行直接的橫向轉(zhuǎn)移支付。從中國的現(xiàn)實情況來看，這種方式是既有必要也有可能實行的，而進一步加大對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及糧食主產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)、生態(tài)保護任務(wù)較重地區(qū)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，同時繼續(xù)保持國家對貧困地區(qū)義務(wù)教育專項資金的投入，才能遏制不同地區(qū)之間城鄉(xiāng)享受義務(wù)教育的差距擴大。

在轉(zhuǎn)移支付具體運作過程中，要確定各級政府在支付義務(wù)教育經(jīng)費中所應(yīng)承擔(dān)的比例，使各級政府承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，特別是縣級以上的政府。具體來說，由國務(wù)院制定義務(wù)教育經(jīng)費投入的各項標(biāo)準(zhǔn)，包括生均公共經(jīng)費、教師工資基本標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)和生均事業(yè)性經(jīng)費基本標(biāo)準(zhǔn)；省級政府根據(jù)國家制定的基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各省的實際情況，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H需求的具體標(biāo)準(zhǔn)，包括確定省級、市級財政轉(zhuǎn)移支付比例、省級政府對中央轉(zhuǎn)移支付的配套資金比例、縣級財政用于公共經(jīng)費和事業(yè)性經(jīng)費比例等，由中央及省級政府財政部門進行合理劃撥。并且，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟實力的差距，對各級政府承擔(dān)的比例進行微調(diào)，逐步縮小地區(qū)間財力差距，保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入。

3.2加強農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

改善農(nóng)村的辦學(xué)條件，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，重點在于針對城鄉(xiāng)生均危房面積差距進一步實施農(nóng)村危房改造工程并加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第一，以中央為主和省級政府為輔設(shè)立中小學(xué)危房校舍改造專項資金。縣級政府應(yīng)將農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校建設(shè)和校舍維護作為重要發(fā)展工作和基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃實施，在政府支出預(yù)算中單獨列示“中小學(xué)校舍維護、建設(shè)經(jīng)費”項目。地方政府也需匹配資金，與中央和省級政府的中小學(xué)危房改造專項基金一同用于地震、洪澇等自然災(zāi)害嚴(yán)重、危房高發(fā)地區(qū)的危險校舍改造。第二，大力推進農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程。先在個別學(xué)校布點分散的地區(qū)進行試點，建造學(xué)生宿舍，解決山區(qū)和農(nóng)村偏遠地區(qū)學(xué)生上學(xué)難、路途遠的問題，然后在全國農(nóng)村地區(qū)推廣，這樣既能幫助學(xué)生節(jié)省時間，提高學(xué)習(xí)效率，也能保障學(xué)生安全。第三，更新農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)設(shè)備，逐步使所有學(xué)校符合辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，達到基本教學(xué)要求。對于貧困縣、鄉(xiāng)要先解決中小學(xué)課桌椅陳舊、短缺問題，更換或是添置新的課桌椅，滿足學(xué)生日常教學(xué)需求。同時為農(nóng)村中小學(xué)配備現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)備和必要的健身娛樂設(shè)施，如實驗室、多媒體教室、圖書館、鋼琴、風(fēng)琴和體育器材等，逐步縮小城鄉(xiāng)間辦學(xué)條件的差距。

3.3強化農(nóng)村義務(wù)教育師資隊伍建設(shè)

師資力量分布不均也是城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異中影響深刻的因素，農(nóng)村地區(qū)具有研究生和本科學(xué)歷的教師較少，大多數(shù)教師只擁有高中或高中以下學(xué)歷，這種教師學(xué)歷不達標(biāo)的現(xiàn)象是亟待解決的。第一，提高教師素質(zhì)。與城市教師相比農(nóng)村教師普遍的學(xué)歷低，教學(xué)能力不強，這就要求各級教育管理部門依法履行對農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職稱評定等職能，為在職教師提供繼續(xù)教育和進修培訓(xùn)的機會，以提高農(nóng)村教師的學(xué)歷層次和業(yè)務(wù)水平。更要建立城鄉(xiāng)教師交流機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的合理流動和交互發(fā)展，為農(nóng)村義務(wù)教育提供優(yōu)秀的師資保障。第二，切實提高農(nóng)村教師的工資待遇。由于農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)校教師待遇低、生活條件差、工作環(huán)境艱苦、個人發(fā)展機會少，造成骨干教師流失，也難以吸引優(yōu)秀的教師資源。因此，應(yīng)該實施政策傾斜，提高生活條件較差地區(qū)教師的待遇，保障農(nóng)村教師工資、獎金、福利、“三險一金”等待遇優(yōu)先落實，以經(jīng)濟政策引導(dǎo)高學(xué)歷教師向相對落后的地區(qū)流動。各級政府部門設(shè)立專項經(jīng)費對長期堅持在農(nóng)村工作的教師發(fā)放特殊津貼和實施安居工程，使農(nóng)村教師也可得到與城市教師基本相同甚至更高的待遇。

※黑龍江省教育教學(xué)改革項目《公共管理人才培養(yǎng)與社會公共服務(wù)互動機制研究》（JG2012010323）階段性成果

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作者簡介：劉萍，1966年出生，黑龍江省青岡人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)教授，博士，研究方向：公共管理理論與方法。

張慧妍，1985年出生，哈爾濱人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)2010級行政管理碩士研究生。

（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院）