我國城鄉義務教育差異程度分析及對策

【摘 要】 城鄉義務教育均衡發展，是教育公平、社會公正的重要體現。我國城鄉義務教育在經費投入、辦學條件、師資力量方面存在著明顯差異，其主要原因是義務教育支出責任與財力不匹配、政府間轉移支付制度不完善和城鄉二元結構的制度約束，因此，必須完善農村義務教育經費保障機制、加強農村義務教育基礎設施建設、強化農村義務教育師資隊伍建設，以實現教育資源在城鄉間的合理配置，縮小城鄉義務教育發展的差距。

【關鍵詞】 義務教育 城鄉差異 保障機制

隨著我國社會主義市場經濟制度的實施和完善，我國城鄉經濟和社會發展取得了舉世矚目的成就，城鄉面貌和居民生活水平得到了極大改善。同時，國家對教育投入的逐年增加，使得義務教育事業也得到了長足發展。但由于教育體制的弊端、農村人口眾多、農村經濟發展緩慢等原因，使城鄉義務教育發展出現不均衡現象，這嚴重影響了義務教育的發展和整體國民素質的提高。

1. 我國城鄉義務教育差異程度分析

1.1我國城鄉義務教育經費投入的差異對比

農村與城市義務教育經費投入差異明顯。以2010年為例，農村小學教育經費為3041.97億元，農村初中教育經費為1842.18億元，農村義務教育的經費總額為4884.16億元；城市小學教育經費為4642.60億元，城市初中教育經費為3152.37億元，城市義務教育經費總額為7794.97億元，是農村義務教育經費總數的1.59倍。

城鄉義務教育不僅在總量上存在差異，在生均經費方面的差異也很明顯。2010年農村小學和初中所獲得的各項政府性資金投入均低于城市小學和初中。小學資金投入差異率在5.22%—13.68%，其中差距幅度最小的是生均預算內教育事業性經費支出，而差距最大的是生均公共經費支出；初中資金投入差異率在4.66%—12.88%，其中差距幅度最小的是生均預算內公共經費支出，差距最大的是生均公共經費支出。詳見表1。

根據2009年與2010年全國城鄉義務教育經費生均支出情況，可以得出2009年和2010年城鄉義務教育經費生均支出差異變化趨勢對比，見圖1。從圖中可以看出，小學階段，2010與2009相比，農村和城市的生均公共經費支出差異有擴大趨勢；初中階段，2010與2009相比，農村和城市的生均公共經費支出差異擴大趨勢愈加明顯。

1.2我國城鄉義務教育辦學條件的差異對比

從城鄉中小學辦學條件來看，除農村中小學生均校舍面積指標高出城鎮水平之外，其他各項指標基本差于城鎮。以小學為例，2009年，農村生均危房面積（1.2平方米）是全國平均水平（0.83平方米）的1.45倍，是城鎮生均危房面積（0.41平方米）的2.97倍；從城鄉生均計算機臺數來看，農村（0.03臺）是全國平均水平（0.04臺）的3/4，是城鎮（0.06臺）的1/2；從生均圖書藏量來看，農村（14.47冊）是全國平均水平（15.16冊）的19/20，是城鎮（15.97冊）的9/10；生均固定資產總值，農村（4381.23元）是全國（4960.82元）的9/10，是城鎮（5636.34元）的4/5，其中差距幅度最大的是生均危房面積。與小學類似，農村初中在辦學條件方面也與城鎮存在一定差距，詳見表2。

1.3我國城鄉義務教育師資條件的差異對比

師資條件的一個重要方面是教師的學歷層次。從學歷層次看，農村中小學與城鎮乃至全國平均水平都存在較大的差距。以小學為例，2009年，學歷為研究生和本科的教師，城鎮占全國的85.09%和63.43%，而農村僅為14.91%和36.57%，比城鎮分別低70.18個百分點和26.86個百分點；在專科以下（含專科）學歷的教師中，農村占全國的比重為58.21%、75.22%和85.66%，比城鎮的41.79%、24.78%和14.34%分別高出16.42%、50.44%和71.32%。與小學類似，農村初中教師在學歷構成上也與城鎮存在較大差距，詳見表3。

資料來源：2010中國教育統計年鑒相關數據計算整理

通過上述分析可以看出，目前我國城鄉義務教育投入經費、辦學條件、師資力量三個方面都存在一定差距。經費方面，無論是從生均教育經費還是生均預算內教育經費來看，城鎮中小學都高于農村，其中差距最大的是生均公共經費；辦學條件方面，無論在生均計算機數量、生均圖書藏量，還是在生均固定資產總值等辦學條件上城鎮中小學均優于農村，而其中生均危房面積差距最大；師資力量方面，城鎮中小學教師在學歷構成方面明顯優于農村，農村具有研究生和本科學歷的教師數量遠遠低于農村，大多數教師只擁有高中或高中以下學歷。可以說以上義務教育資源供給的城鄉不均等是導致我國城鄉義務教育教學質量和教學效果存在較大差距的直接原因。

2. 我國城鄉義務教育差異的政策原因

2.1義務教育支出責任與財力不匹配

在以縣為主的義務教育財政管理體制下，政府間義務教育領域的事權和財權劃分上存在著嚴重的不對稱現象。中央、省和市層層從下級政府集中財力，但卻對義務教育不負主要責任，承擔義務教育主要供給任務的縣級政府的自有財力卻相對薄弱，經過多年的財源培植，縣鄉許多潛力很大的財政收入項目或者是被上收，或者是變成與上級共享。這種支出責任與財政能力不對稱的現象嚴重加劇了基層政府的財政負擔，加劇了農村義務教育經費緊張的矛盾。特別是對欠發達地區的農村來說，由于自身財力困難，再加上稅費改革使基層政府的財政缺口不斷擴大，成為農村義務教育積極穩定發展的一大隱患，直接影響農村義務教育資金投入的可持續性，導致農村義務教育經費問題向農民轉移，加重了農民的負擔。

2.2政府間轉移支付制度不完善

政府間轉移支付是城鄉義務教育實現均等化的重要手段，但是我國的政府間轉移支付制度不完善，未能充分發揮其促進城鄉義務教育均等化發展的重要作用。第一，一般性轉移支付規模過小。對義務教育進行的一般性轉移支付大多以稅收返還的方式進行，經濟發達地區享受的轉移支付資金較多，貧困地區只能得到較少的資金；第二，專項轉移支付項目沒有明確的界定。專項轉移支付的資金多用于臨時性的項目，例如危房改造與教學設備的添置等，對于日常維持學校運行的必要經費卻沒有給予足夠的支持；第三，缺乏有效的監督機制。義務教育轉移支付由于缺乏有效的監督機制，隨意性大，被挪用的情況屢屢發生，中央財政大規模的投入并沒有帶動地方財政收入的相應增長，使得總體上農村義務教育財政投入增幅不大，難以實現農村義務教育的地區間均衡發展。

2.3城鄉二元結構的制度約束

由于城鄉分離的戶籍制度，以及由它衍生的城鄉二元結構，使大部分農村人口長期滯留于農村。目前，雖然農村地區義務教育已免交學雜費，但對于一些連維持生計都困難的貧困家庭來說，仍難以承擔。為了養家糊口，部分貧困家庭的學生只能輟學外出打工。因此，農民學生所擁有的受教育機會是被打了折扣的，在教育的起跑線上就與城區學生拉開了距離。其次，城鄉二元結構使有限的教育經費主要集中于城區，農村教學設備的不充足，師資結構不合理，導致教學水平遠遠低于城區同期水平。最后，城鄉居民教育意識與教育觀念的不同。城市家庭總體上對子女有著較高的教育期望值。而地處偏遠山區的農村，受封閉的自然環境的限制和經濟貧困的影響，許多家長教育意識落后，看不到教育的潛在效益和長遠效果。

3. 促進我國城鄉義務教育均衡發展的對策建議

城鄉義務教育發展的不均衡既嚴重阻礙了義務教育公平性的實現，也制約了城鄉經濟的和諧發展，必須以更為有力的制度和政策保障教育均衡發展，針對城鄉義務教育存在較大差異的方面，從公共經費投入、辦學條件和師資水平等方面加以改進，尤其要明確政府責任、完善轉移支付制度以保障教育經費的充足投入。

3.1完善農村義務教育經費保障機制

要提高農村義務教育經費保障水平，縮小城鄉間生均公共教育經費過大的差距，關鍵是要在明確各級政府責任的基礎上，完善農村義務教育轉移支付制度，確定合理的轉移支付分擔比例，重點增加對農村公共教育經費的投入。在實行轉移支付時，對于不同地區間財政能力的差異，要按照財力均等化原則，由中央政府通過特定的手段進行縱向轉移支付，然后由中央政府組織各地區政府間進行直接的橫向轉移支付。從中國的現實情況來看，這種方式是既有必要也有可能實行的，而進一步加大對民族地區、邊疆地區以及糧食主產區、礦產資源開發區、生態保護任務較重地區農村的轉移支付力度，同時繼續保持國家對貧困地區義務教育專項資金的投入，才能遏制不同地區之間城鄉享受義務教育的差距擴大。

在轉移支付具體運作過程中，要確定各級政府在支付義務教育經費中所應承擔的比例，使各級政府承擔起應負的責任，特別是縣級以上的政府。具體來說，由國務院制定義務教育經費投入的各項標準，包括生均公共經費、教師工資基本標準、學校辦學條件基本標準和生均事業性經費基本標準；省級政府根據國家制定的基本標準，結合各省的實際情況，制定符合當地實際需求的具體標準，包括確定省級、市級財政轉移支付比例、省級政府對中央轉移支付的配套資金比例、縣級財政用于公共經費和事業性經費比例等，由中央及省級政府財政部門進行合理劃撥。并且，根據各地區經濟實力的差距，對各級政府承擔的比例進行微調，逐步縮小地區間財力差距，保障農村義務教育經費的投入。

3.2加強農村義務教育基礎設施建設

改善農村的辦學條件，促進城鄉義務教育均衡發展，重點在于針對城鄉生均危房面積差距進一步實施農村危房改造工程并加強基礎設施建設。第一，以中央為主和省級政府為輔設立中小學危房校舍改造專項資金。縣級政府應將農村中小學學校建設和校舍維護作為重要發展工作和基礎設施統一規劃實施，在政府支出預算中單獨列示“中小學校舍維護、建設經費”項目。地方政府也需匹配資金，與中央和省級政府的中小學危房改造專項基金一同用于地震、洪澇等自然災害嚴重、危房高發地區的危險校舍改造。第二，大力推進農村寄宿制學校建設工程。先在個別學校布點分散的地區進行試點，建造學生宿舍，解決山區和農村偏遠地區學生上學難、路途遠的問題，然后在全國農村地區推廣，這樣既能幫助學生節省時間，提高學習效率，也能保障學生安全。第三，更新農村學校的教學設備，逐步使所有學校符合辦學條件標準，達到基本教學要求。對于貧困縣、鄉要先解決中小學課桌椅陳舊、短缺問題，更換或是添置新的課桌椅，滿足學生日常教學需求。同時為農村中小學配備現代化的教學設備和必要的健身娛樂設施，如實驗室、多媒體教室、圖書館、鋼琴、風琴和體育器材等，逐步縮小城鄉間辦學條件的差距。

3.3強化農村義務教育師資隊伍建設

師資力量分布不均也是城鄉義務教育差異中影響深刻的因素，農村地區具有研究生和本科學歷的教師較少，大多數教師只擁有高中或高中以下學歷，這種教師學歷不達標的現象是亟待解決的。第一，提高教師素質。與城市教師相比農村教師普遍的學歷低，教學能力不強，這就要求各級教育管理部門依法履行對農村中小學教師的資格認定、招聘錄用、職稱評定等職能，為在職教師提供繼續教育和進修培訓的機會，以提高農村教師的學歷層次和業務水平。更要建立城鄉教師交流機制，實現城鄉教師的合理流動和交互發展，為農村義務教育提供優秀的師資保障。第二，切實提高農村教師的工資待遇。由于農村地區中小學校教師待遇低、生活條件差、工作環境艱苦、個人發展機會少，造成骨干教師流失，也難以吸引優秀的教師資源。因此，應該實施政策傾斜，提高生活條件較差地區教師的待遇，保障農村教師工資、獎金、福利、“三險一金”等待遇優先落實，以經濟政策引導高學歷教師向相對落后的地區流動。各級政府部門設立專項經費對長期堅持在農村工作的教師發放特殊津貼和實施安居工程，使農村教師也可得到與城市教師基本相同甚至更高的待遇。

※黑龍江省教育教學改革項目《公共管理人才培養與社會公共服務互動機制研究》（JG2012010323）階段性成果

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作者簡介：劉萍，1966年出生，黑龍江省青岡人，哈爾濱商業大學教授，博士，研究方向：公共管理理論與方法。

張慧妍，1985年出生，哈爾濱人，哈爾濱商業大學2010級行政管理碩士研究生。

（作者單位：哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院）