論法國越權之訴對我國行政公益訴訟制度構建的啟示

作者簡介：馮濤（1987.12—）男，河南省固始縣人，四川師范大學法學院2011級憲法與行政法專業碩士研究生。

（四川師范大學法學院 四川 成都 610068）

摘 要：法國是近代行政訴訟的發源地，其最具特色的越權之訴制度，著眼于公共利益，不以申訴人為限，是一種對事不對人的客觀訴訟，對構建符合我國國情的行政公益訴訟制度有著重大的借鑒意義。

關鍵詞：越權之訴 公益訴訟 構建 啟示

中圖分類號：D925.34 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2012）12-0000-01

1989年行政訴訟法的頒布實施，是我國行政法治進程中的一件大事，該法在監督行政機關依法行政、維護行政相對人合法權益方面發揮重大作用。然而在飛速發展的21世紀，原行政訴訟法規定的受案范圍、訴訟程序等方面越來越適應不了社會發展所產生的新問題。調整受案范圍，構建行政公益訴訟制度已成為當務之急。

一、我國行政公益訴訟概念之探究

行政公益訴訟最早源于古羅馬私益訴訟和公益訴訟，前者乃保護個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。我國《行政訴訟法》并未規定行政公益訴訟制度，目前僅限于理論探討，關于行政公益訴訟的概念認識，我國學者尚未達成共識。有的學者認為，“行政公益訴訟是指行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度”。［1］也有的學者認為，“行政公益訴訟是指公民為維護公益，就與自己權利及法律上利益無直接利害關系的事項，對行政機關及其工作人員的違法作為或不作為所提起的訴訟”。［2］

筆者認為，行政公益訴訟是原告資格不斷放寬，受案范圍逐步擴大的產物，也是社會發展的需要，更是行政訴訟目的的要求。目前，行政訴訟原告資格的限制和案件受案范圍的狹小已成為我國建立行政公益訴訟的瓶頸，因此必須在這兩方面有所突破。鑒于此，筆者將行政公益訴訟定義為：當行政主體做出的具體行政行為或抽象行政行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，公民、法人或其他組織以及國家機關為維護公共利益，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法對被訴行政行為進行審理和裁判的司法活動。

二、行政公益訴訟主體資格的明定

訴訟主體，作為糾紛案件中的當事人，推動和影響著訴訟活動中的每一項進程，行政公益訴訟中公益概念的模糊從而導致了其主體的不確定性。法國越權之訴的當事人，適用一般訴訟法中當事人資格的原則，自然人和法人均可提起訴訟，精神病人則須由代理人代為訴訟。我國現行《行政訴訟法》第2條規定，公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。而最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第 12條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織，對該行為不服的可以依法提起行政訴訟。可見，在司法實踐中，行政訴訟的主體資格被嚴格限定了。筆者認為，公益訴訟的本質在于多數人權利與少數人權力的博弈，不同于普通的行政訴訟，與民事、刑事訴訟更有著天壤之別。法國的越權之訴是一般的訴訟救濟手段，申訴人不需要法律明文規定，根據法的一般原則，當然享有這種權利。公益與每個人的日常生活密切相關，在建設憲政文明的歷史潮流中，把公民、法人、其他組織及相應的政府機關同列為行政公益訴訟的原告，將是我國當代法治的必然要求和選擇。

三、行政公益訴訟客體的合理界分

行政公益訴訟的客體簡單來說，就是公共利益，然而，筆者查閱大量資料，并沒有找到在其概念方面權威的觀點，國內外這方面的學者往往也很難為其下一個非常準確而又異常科學的定義。當前我國學界的主流的觀點是：“社會有兩個領域，市民社會和政治國家。特殊的私人利益關系總和構成市民社會，普遍的公共利益的總和構成政治國家。公共利益表現為社會利益或國家利益。［3］按照這種觀點，社會利益只是公共利益的組成部分。也有學者認為，公共利益包含了有機統一的兩個方面：普遍性的個人利益和社會共同體的利益。個體利益可以區分為普遍的個體利益和個別化的個體利益。某種“個人利益具有社會普遍性，因而，這就成為社會公共利益而不僅僅是個人利益”［4］。

法國越權之訴中并未具體定義何為公共利益，但卻明確將利益劃分為個人利益、集體利益、公共利益三種。筆者認為，公共利益與個人利益和集體利益有著本質的區別，是完全不同的概念范疇。公益概念的最特別之處，在于其主體和內容的“不確定性”，從而很難為其做出準確、科學的定義。鑒于此，在界定公共利益時，筆者提出了以下兩點建議：第一，依據行政主體行使行政權所保護的利益來進行認定。根據西方社會契約理論，公權力源于私權利的讓與，而每個私權利的背后都代表了不同的個人利益，無數個人利益的凝聚便形成了公共利益。第二，當生活中的某種利益無法判定為個人利益、集體利益時，應將其劃入公共利益的范疇，這主要源于公共利益的整體性和普遍性，從而最大程度保障公共利益不會被其他變相方式侵害。

四、我國行政公益訴訟性質的科學劃分

我國現行《行政訴訟法》并未對行政訴訟種類問題予以明確規定，只對判決的形式進行了規定，學者們通常根據案件的受理范圍，即當事人的訴訟請求，并結合我國的判決形式，將我國行政訴訟的種類劃分為撤銷之訴、確認之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等若干類。撤銷判決指人民法院認定被訴具體行政行為全部或部分違法，從而作出的全部或部分撤銷被訴具體行政行為及責令被告重新作出具體行政行為的判決。司法實踐中，對大量存在的違法具體行政行為，公民、法人或者其他組織有權提出撤銷之訴的請求，以消滅其已經產生的法律效力。

相較而言，法國的越權之訴是客觀的訴訟，其目的主要在于制裁違法的行政行為，保障良好的行政秩序，不在于保護申訴人的主觀權利。同時，越權之訴屬于撤銷之訴，申訴人只能請求撤銷違法的行政決定。法院不能變更或改正被撤銷的決定，也不能判決行政主體負賠償責任。因此，筆者認為，將我國的行政公益訴訟劃歸撤銷之訴是一種比較科學合理的做法，這是由其自身屬性決定的，因為此種訴訟類型原告提出訴訟請求最多、運用最為廣泛，而簡便的撤銷判決則是人民法院監督被告行政機關依法行政的最有力的手段和方式。

五、結語

完整的訴訟制度，既有對公民、法人和其他組織合法權益的救濟，也應當有對國家和社會公共利益的保護。因為“在權力分工較為合理的法治國家，司法的職能在于解決糾紛，其法律程序就應當保證每一個爭議都有一個適當的渠道訴諸法院，并得到合理的判決”［5］。我國新民訴法將環境污染、大范圍侵犯消費者權益等損害社會公共利益的案件，列入公益訴訟的范疇，并規定法律授權的機關和有關組織可以作為原告起訴。而我國的行政訴訟法卻只設立了保護公民、法人和其他組織合法權益的行政訴訟種類，即保護當事人直接權益訴訟，而沒有專門保護社會公共利益的訴訟。這種漠視公共利益的存在，必將嚴重損害我國行政訴訟法的完整性和權威性。雖然公益訴訟的審判原則、審判程序、責任承擔等一系列理論和制度問題，還需在實踐中不斷摸索、研究和完善，但畢竟中國公益訴訟制度的大門已經開啟，行政公益訴訟制度的建構已迫在眉睫。

參考文獻：

［1］ 葉明蓉：《我國行政公益訴訟的保障分析及現實選擇》，《律師世界》2003年第12期。

［2］ 馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第151頁。

［3］ 趙振江：《法律社會學》北京大學出版社1998年版，第253頁。

［4］ 孫笑俠：《論法律與社會利益》，《中國法學》1995年第4期。

［5］ 楊立新：《行政訴訟檢察監督與司法公正》，《法學研究》2000年第4期。