我國政府信息公開立法若干問題探究

【摘要】 在我國加入WTO和逐步轉變政府職能的大背景下，制定我國的政府信息公開法已成為擺在我們面前的現(xiàn)實任務。制定該法是人民民主的政治體制，反腐促廉，積極履行WTO義務，推動積極發(fā)展等方面必然要求?，F(xiàn)階段我國制定的相關條件已基本成熟，具備了立法的可行性。該法在主體、信息范圍、公開方式、救濟制定方面有一定的特殊性，對其需做出相關設計。

【關鍵詞】 政府信息 公開 立法

當今，建立與完善信息公開方面的立法已成為世界性的趨勢。在我國業(yè)已加入WTO和逐步實現(xiàn)轉變政府職能的背景下，對我國尚不規(guī)范與完善的政府信息公開法律制度進行構建與完善，已經(jīng)成為擺在我們面前的現(xiàn)實任務。

筆者認為，催生我國政府信息公開 法出臺的客觀要求是巨大的，客觀的相應條件也已具備。對我國將來的政府信息公開立法制度應做深入探究。

1. 政府信息公開的主體

信息公開的主體范圍在各國的規(guī)定各有不同。從各國或地區(qū)的立法例來看，信息公開的調整范圍從小到大依次可分為四個層次：一是只適用于政府行政機關（美、日）；二是適用于立法、司法與行政等所有的國家機關（歐盟）；三是除了國家機關和行使公共權力的其他組織以外，還適用于一般的企業(yè)和私法團體（南非）。 筆者認為，我國應采用類似于美、日的模式，將主體范圍限定在行政機關等行政主體的范圍內。理由在于：立法、行政、司法三系統(tǒng)的工作性質、工作程序、工作方法各有不同，將三者難以雜和在一起，且統(tǒng)一規(guī)定也難以達到專業(yè)化和具體化的效果。另外，有學者建議政府信息公開的主體不僅包括各級政府行政機構，還應包括實際具有一定行政權力的國有大公司，如郵政、電信、供水、供電等國家壟斷性行業(yè)企業(yè)。筆者認為，這樣設計似有不妥，原因在于這些行業(yè)早已進行體制改革多年，引進了公司治理結構，早已改變了行政性質，脫離了“政府”范疇，不宜納入政府信息公開的主體范圍。其行業(yè)信息若有公開必要，可由其行業(yè)性法律法規(guī)加以規(guī)范。因此，針對我國行政主體的情況，筆者認為，我國政府信息公開的主體應包括行政機關、法律法規(guī)授權的組織及受行政機關委托行使行政職能的其他組織。

2. 政府信息公開的信息范圍

在立法技術層面，關于范圍的界定有四種基本的方式：即概括界定、肯定式列舉、否定式排除及三者間的相互組合。政府信息公開的信息范圍界定問題是操作難度較大的問題。國外已有立法的國家通常采取的方式是概括界定加否定列舉，即對公開的信息進行概括描述，再對不公開的信息加以列舉。如荷蘭《信息查閱法》第三條規(guī)定，任何人都可以向有關的行政當局、機構服務部門或者公司提出申請查閱與行政事務有關的文件中所包含的信息。第十條規(guī)定：威脅到王國統(tǒng)一，損害國家安全，或者包含由自然人或法人向政府秘密提供的關于公司或者生產(chǎn)工藝的數(shù)據(jù)不得公開。另外，筆者注意到在已經(jīng)起草完畢的《政府信息公開條例》（專家建議稿）中，也采取了這種界定方式。

關于不公開的信息范圍問題，通觀各國的排除性規(guī)定大致有以下幾個方面：（1）國家秘密及法律規(guī)定不予公開的信息；（2）個人隱私；（3）商業(yè)秘密；（4）公開有礙于公共利益的信息。借鑒國外的經(jīng)驗及結合我國的現(xiàn)實國情，筆者認為，在我國的政府信息公開立法中可做如下排除性規(guī)定：第一，由保密法確定為國家秘密及其他法律、法規(guī)規(guī)定不予公開的信息，可以不公開；第二，在個人隱私方面，公開后能夠確定個人身份的信息可以不公開，但法律、法規(guī)規(guī)定公眾可以查閱的個人信息，為保護人的生命、健康、財產(chǎn)有必要加以公開的信息，與政府機關工作人員履行職務相關的信息，本人同意公開的信息，可以公開；第三，在商業(yè)秘密方面，企業(yè)的商業(yè)秘密或者以不公開為條件由企業(yè)向政府提供的其他信息，可以不公開；第四，在維護社會穩(wěn)定和社會公共利益方面，公開會妨礙司法工作，影響刑事偵查，不利于維護社會安寧、秩序的信息，可以不公開。

3. 政府信息公開的方式

安排何種政府信息公開的方式?jīng)Q定著公眾是否能夠及時、準確、便捷、充分的獲得信息，影響著政府信息公開的具體落實。筆者注意到，在2003年1月1日施行的《廣州市政府信息公開規(guī)定》中，其規(guī)定的公開方式包括了：設立統(tǒng)一的政府綜合門戶網(wǎng)站，定期發(fā)行政府信息?？蚶脠罂V播、電視等其他媒體發(fā)布政府信息，設立固定的政府信息公開廳、公開欄、電子屏幕、電子觸摸屏等，定期召開政府信息發(fā)布會，設立政府信息公開服務熱線及其他便于公眾知曉的形式。筆者認為，借鑒外國經(jīng)驗，結合我國實際，在我國的政府信息公開制度中可考慮安排以下幾種公開方式：第一，建立政府網(wǎng)站。1996年美國政府頒布了《電子信息自由法案》，規(guī)定了政府機關要在網(wǎng)站上建立電子閱覽室，建立電子信息自由法資料的引導，刊登上年度本政府機構的信息自由法執(zhí)行報告。從而確定了網(wǎng)站成為了美國政府信息公開的主要方式之一。我國于1999年實施了政府上網(wǎng)工程，這為以網(wǎng)站方式公布政府信息奠定了初步基礎。另外，網(wǎng)絡也具有方便、快捷、費用較低的特點，筆者認為其是現(xiàn)階段實施政府信息公開的首選方式之一。第二，設立專職信息官。在政府機構內，設立專門負責信息工作的信息官，受理公眾的咨詢與查閱申請，為公眾提供信息服務，并專門負責政府信息公開的日常協(xié)調和管理工作。第三，定期發(fā)布政府公報。在我國，政府公報是一種傳統(tǒng)的信息公開方式，通常用來公布政府規(guī)章及其他重要行政信息，在將來的政府信息公開制度中應將政府公報這種形式予以保留并進行完善與健全。第四，定期召開信息發(fā)布會。政府機關可通過信息發(fā)布會的形式，將重要的政策法規(guī)、重大事件的發(fā)生原因、調查過程、調查結果，重要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等情況通過廣播、電視、報紙等媒體向公眾予以披露。各國政府中央均有新聞發(fā)言人制度，一些國家還將其法制化。第五，設置查閱場所。政府機關應設立相應的信息查閱場所，其中應備有載有公開信息的文件、資料、檔案等。政府機關要保證其信息的及時更新，允許公眾自由查閱，并要配以相關的復制、下載等設備，以便于公眾獲取信息。第六，其他方式。包括其他法律法規(guī)規(guī)定的信息公開方式及現(xiàn)實中已較普遍采用的公開欄、咨詢臺、咨詢熱線等形式，立法時也可以加以考慮。

4. 政府信息公開的救救濟制度

“沒有救濟就沒有權利”。絕大多數(shù)已有政府信息公開立法的國家都根據(jù)本國國情設計了信息公開的救濟制度，主要的模式包括：行政復議、司法救濟、專門信息委員會救濟、獨立信息專員救濟、信息裁判所救濟。我國應采取哪種模式呢？筆者認為，將政府信息公開的救濟納入我國行政復議和行政訴訟的范圍是一種簡便、切實可行的選擇。

我國的《行政復議法》和《行政訴訟法》均規(guī)定對行政機關的具體行政行為不服的可以申請行政復議或提起行政訴訟。那么公眾請求政府機關對相關信息進行公開或要求對個人隱私商業(yè)秘密不予公開的行為是不是具體行政行為呢？筆者認為答案是肯定的。有學者認為公眾的知情權是一種抽象的權利，但筆者認為公眾獲取政府信息的請求權及對個人隱私和商業(yè)秘密的保護權則具有具體性，是一種具體的權利。政府機關對公眾獲取合法信息的請求不予答復或拒絕，對他人隱私、商業(yè)秘密沒有合法保護的行為是對相對人具體權利的侵犯，是一種具體行政行為。因此，將行政復議和行政訴訟作為政府信息公開的救濟途徑是合適的。

參考文獻：

[1] 江河，政府信息以公開為原則，不公開為例外[J]北京檔案 2003.（4）.

[2] 張明杰，論政府信息公開法律制度[P]博士學位論文 2004.