農村養老保險制度之我見

【摘要】 當前，不少地區在貫徹落實農村養老保險制度方面還面臨著種種問題，從而給農民生產生活帶來不利影響。因此，對這些存在的問題進行分析和研究，找出農村養老保險制度在未來的發展出路，將有重要的理論和實際意義。

【關鍵詞】 農村 養老保險 制度

1. 中國農村社會養老保險發展歷程

我國農村社會養老保險制度的探索始于20世紀80年代中期，1986年民政部根據“七五計劃”關于“抓緊研究建立農村社會保險制度，并根據各地經濟發展情況，進行試點，逐步實行”的目標，開始對農村養老保險進行積極探索。1991年民政部出臺《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，但在資金籌集方面僅對個人繳費做了較明確的規定，對集體補助和國家扶持缺乏明確約束。各地在政策執行過程中，由于經濟發展等各方面原因，農村社會養老保險缺乏集體補貼和政府財政支持，保險費主要由農民自己繳納，而且保障水平低，不能滿足農民基本養老需要，實施效果不理想。至1998年底，全國共有2123個縣市區旗開展了這項工作，參保人口為8025萬，僅占全國農民的8%。1999年出臺《國務院批轉整頓保險業工作小組<保險業整頓與改革方案>的通知》，農村養老保險工作就此擱淺直至2002年。

2002年中共十六大報告明確提出“有條件的地方，探索建立農村社會養老保險制度”，2007年黨的十七大報告指出，“有條件的地方探索建立多種形式的農村養老保險制度”。地方開始積極探索農村社會養老保險制度，比如《寶雞市新型農村社會養老保險試行辦法》出臺，此階段新農保籌資有地方財政支持，但在國家層面未出臺全國性的指導政策和實施細則，缺乏操作層面的國家政策支持，各地模式不統一。而且沒有國家財政資金投入，難以大規模推廣，覆蓋范圍有限。國務院于2009年9月頒布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定從2009年起開展新農保試點，逐步在全國推廣，明確了2010年覆蓋全國10%的縣市區，2020年實現全覆蓋的目標。2010年第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過的《社會保險法》中第二十條和二十一條，以法律形式對新農保制度進行了規定。此次新農保試點上升到了國家高度，國家財政給予支持，并有法律保障。

2. 農村社會養老保險的基本內容

一個國家的養老保險制度一般包括：覆蓋范圍、基金籌集、管理，養老金享受的條件和待遇標準等。

年齡條件。在各國的養老保險制度中，享受領取養老金權益的年齡條件通常是法定的退休年齡，不過，人均預期壽命存在著差異，發達國家的退休年齡多為65歲甚至更高，且男女退休年齡相同，而在中國，不僅退休年齡偏小，而且男女退休年齡也不等同，這其中就存在著人力資源的浪費和性別的歧視，而且現行法定退休年齡導致高退休人口贍養率。有些國家規定了退休年齡的上限，如瑞典為70歲。有的規定從事艱苦的、有害的、危險的、不利于健康的工作的勞動者也可在65歲法定退休年齡前退休。

繳費條件。繳費條件是指參加養老保險的年限和繳納養老保險費的年限。如德國規定享受養老金的條件社會年滿63歲且投保35年，而像意大利則規定只要已繳納保險費滿35年均可領取養老金。

政府監督下的資質機構管理。采用這種管理模式的代表性國家有新加坡、瑞典等，政府承擔主要的監督責任。中國則主要是通過專門的機制進行管理。這與我國的實際情況有很大關系，人口眾多就必須要有專門的機構分類處理此類事務。

3. 養老保險模式劃分

養老風險的復雜性、普遍性以及各國的具體國情存在著很大的差異，尤其是我國人口眾多，老齡化的群體較大，就決定了養老保險模式的多樣性。

3.1政府責任型

政府負責型是由政府負責的一種養老保險制度，在此種模式下，企業與個人共同承擔納稅義務，政府通過養老保險事務來為國民提供養老金，并且進行管理，監督等。它主要規定了是否到達法定退休年齡，是否屬于本國公民，對于上班年限、是否參與社會勞動、是否繳付養老保險費并無限制。此種制度通常在福利制度較好的國家才能得以實施。此種制度一般是國家的財政作為經濟基礎，依據立法讓每一個退休公民都能“老有所養”，但是此種機制也有很大的缺陷，首先是在人口基數較大的國家難以實施。眾多人口會增加政府的負擔，財政的開支用于養老占了太大比重，致使國防、教育等其他使國家國富民強的機構缺乏資金。

3.2責任分擔型

責任分擔型是社會養老保險制度的主要形式，主要由政府、單位、企業、個人等多方共同分擔，此種模式有利于養老風險的分散和財務的穩定。在中國以國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔為主，并實現廣泛的社會互濟。

3.3混合責任型

現實中，許多國家在構建適合國情的養老保險制度時，在肯定責任分擔機制的前提下，更鼓勵讓個人責任適當回歸。此種多層次結構的養老保險體系為養老保險制度的發展提供了更新的發展方向。在中國則以國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔為主。

4. 當前農村養老保險制度中存在的問題

盡管中國的養老保險制度改革取得了相當成就，但就這一制度亦面臨著許多困難和問題。例如，人口老齡化是一種世界性趨勢，中國雖然還是一個發展中國家，但以60歲及以上人口占總人口比重達到10%的標準計，已干2000年進人老年型國家行列，不僅如此，老齡化趨勢的發展速度還非常之快。在人口老齡化加劇的條件下，隨著社會的發展尤其是計劃生育政策的推行，中國家庭的人口結構模式也已經發生了巨大變化，小家庭或核心家庭取代傳統的大家庭格局，家庭的老年生活保障功能在持續弱化。而經濟發展水平不高與地區發展差距很大也增加了基本養老保險制度改革的困難。此外基本養老基金的保值增值壓力也在持續擴大。因此，中國的基本養老保險制度還面臨著一些嚴峻的挑戰。

4.1對農村養老保險制度的完善與貫徹執行重視不足。盡管發展農村養老保險制度意義重大，但是從當前的實際情況來看，對于農村養老保險制度的重要性顯然認識不足。這主要表現在兩個方面，一是領導干部重視不足；二是農民自己也不夠重視。從領導干部的角度來說，目前很多基層干部在貫徹落實農村養老保險制度方面存在輕視心理，甚至還有少部分領導干部認為農村養老保險制度是可有可無的。這種認識上的錯誤觀念勢必給農村養老保險制度的推行造成極其惡劣的消極影響。

4.2缺乏政策和法律保障。對于當前農村養老保險制度的實施，缺乏政策和法律上的有力支持也是一項嚴峻的問題。從實際情況看，一方面由于缺乏有效的政策和法律保障，使得農村養老保險制度難以真正貫徹實施的情況相當普遍。而另一方面，因為缺乏法律規范的約束，客觀上也加劇了領導干部對于貫徹落實農村養老保險制度方面的消極怠慢的情況，從而不利于這一制度的有效推進。

4.3保險資金籌集困難，且資金運作不合理。貫徹落實農村養老保險制度，最重要的一個方面就是要有充足的資金支持。然而，當前很多地區在農村養老保險資金的籌措方面存在問題。由于這一制度面向的對象是廣大的農民群眾，其收入水平往往影響著農民參保養老保險的意愿。一方面，農民由于收入較低從而不愿參加養老保險制度；另一方面，政府在這一方面的財政支持往往又捉襟見肘。這些都在客觀上造成了農村養老保險基金匱乏的現實情況。

4.4養老保險的覆蓋對象也有失公平。從當前各地農村養老保險制度的實施情況看，在養老保險制度的覆蓋對象方面也存在一定不合理的情況。這主要是因為在參保農村養老保險制度方面遵循的是自愿原則，而很多生活條件較為貧困的農民群眾或者不愿投保，或者無力投保。因此當前農村養老保險制度的實施多數都在較為富裕的農村地區。

5. 建立和完善農村社會養老保險的措施

5.1將新農保建設當作加快轉變經濟發展方式的推進劑

《規劃建議》明確提出“十二五”期間要以加快轉變經濟發展方式為主線，堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。轉變經濟發展方式需要切實將經濟發展主要由投資、出口拉動轉到主要依靠內需推動，特別是農村需求推動。當前農民收入水平不高，社會保障制度不健全，是影響擴大農村消費需求的重要原因。

5.2完善農村社會養老保險的制度建設

中國分對象設計的公民養老保險制度的制定是有其特殊背景的，建立城鄉統籌、保障水平大體相當的養老保險制度是世界通行做法，這是社會公平、正義的體現，也是社會主義制度的必然要求。當前要聯系不同地區農民收入的實際差距，完善農村養老保險制度的繳費設計，建議將農村養老保險區分為納費型養老制度與非納費型養老制度，貧困農民的養老保險初期以非納費保險為主，主要由財政支出，待收入差距不大時再統一為納費型養老制度，并積極探索建立與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套的模式。

5.3完善社會保障機構建設

目前中國的社會保障工作是由政府部門分工負責管理，不便于公民辦理具體事項，同時還造成了資源的浪費。當前要對農村社會保障工作進行梳理，將新農保、新型農村合作醫療、農村五保等事項整合為一個基層機構負責或主要由一個基層機構負責，逐步完善農村社會保障基層組織建設。一個基層機構負責或主要負責，不僅可以減少工作量，還可減少農民辦理新農保的麻煩，使農民在認識上認定新農保與新型農村合作醫療都是黨和政府的惠民政策。

5.4加大政府財政投入比例，提高保障水平

農村社會養老保險制度是社會保障制度的重要組成部分，國家承擔對農村社會保障的財政責任。圍繞《規劃建議》提出的“逐步提高保障標準”、“實現基礎養老金全國統籌”的建議，中央政府要按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則，結合財政、金融和稅收體制改革，通過財政收入的增加和逐步降低政府行政支出等手段，將增加基礎養老金列入國民經濟和社會發展規劃，規定中央政府在預算中不斷增加新農保支出比重；增強地方財權，提高地方政府在農民社會養老保險中的補貼比例；壯大集體經濟，制定集體補助進入新農保賬戶的制度；逐步降低個人繳費比例，并推動多渠道籌集農村社會保障資金，制定社會資金進入新農保的辦法。

5.5加大宣傳引導，完善信息系統建設

新農保政策性強、涉及數億農民。試點中采取引導農民自愿參加而非強制參保，固然有問題的復雜性。因此，讓農民了解政策，積極自愿投保成為開展新農保試點及今后推進的一項重要工作。要采取能讓廣大農民群眾聽得懂、易理解、好接受的途徑和方式，宣傳開展農村社會養老保險的重要意義、基本原則和政策給農民帶來的實惠，提高農民對社會養老保險的認識，增強農民的自我保障意識，推進新農保工作健康發展。

5.6加強監管，實現基金保值增值

按照《社會保險法》要求，逐步建立健全農村社會保障事業的監管體制和機制，使監管落到實處，發揮作用。逐步改變當前以縣為單位的基金管理體制，探索實施基金省管模式，積極開展基金的增值渠道和運用方向的研究，并對基金的增值渠道、運用方向、保障標準、收支程序、監督等建立明確的規章，規范操作行為，以法制形式將農民這一合法權利確定下來。

建立新型農村社會養老保險制度是促進農村改革發展的重大決策，是國際金融危機期間政府擴大國內需求特別是擴大農村需求的有力舉措，是涉及到中國經濟發展方式轉變成功與否的基礎工作。農民走上養老保險的社會保障之路，也就走上了致富的快車道，中國農村也必將迎來農業生產方式和農村經濟結構的徹底變革，并使中國的現代化建設奠定堅實的基礎，中國的現代化建設也就能順利實現。