基于公共經濟學角度的城市公共空間供給機制研究

摘要：從公共經濟學的角度出發，本文分析了現行城市公共空間供給機制在供給主體選擇、供給效率及水平等方面存在的問題，以及由于供給制度設計上的不合理所帶來的城市公共空間供給上的不足和分配上的不合理，進而以此為基礎，區分政府和市場在城市公共空間供給機制中的角色定位，并給出制度設計的政策建議。

關鍵詞：城市公共空間 供給機制 公共經濟學 空間資源分配

一、引言

城市公共空間是城市市民進行公共交往、舉行各種活動的開放性場所。楊保（2006）認為“城市公共空間是屬于公眾的場所，是市民可以無拘無束地光顧、自由自在地活動的地方，也是享受城市生活、體認城市風情、彰顯城市個性、領略城市魅力之所在”。城市公共空間一方面可以促進不同階層的人群進行社會交往和社會活動，另一方面可以提升整個城市的宜居品質。同時，公共空間可以有效緩解居住在不同空間層次社會空間人群的之間的對立情緒，無形中消融了城市市民之間的疏離感，降低了社會不安定情緒集中爆發的可能性，從而增加了全社會的和諧穩定資本。

近年來，在我國的公共空間供給中，“私有化、商品化、符號化”的開發模，造成了環境空間品質低下、類型和功能單一、注重形式化的設計而忽略人性化的需求，且城市居民中消費能力越強的人群，越擁有公共空間的優先使用權。很多學者已經開始拷問公共空間是否已經徹底轉變為“純粹的消費場所”，是否已成為城市消費文化的空間載體？公共空間已悄然蛻變為“偽公共空間”。我國城市公共空間的供給短缺、供給低效率以及供給類型單一化已經成為當今城市開發過程中不爭的事實。

本文試圖從公共經濟學的視角，探討城市公共空間的屬性、供給機制中的角色定位、及公共空間供給的制度設計，并就城市公共空間的開發模式中政府和市場的作用進行評析，為解決當今我國城市公共空間供給困境提供一條新的思路，為城市公共空間有效供給提出政策建議。

二、作為準公共物品的城市公共空間的屬性

相對于私人空間主要由市場開發主導而言，城市公共空間由于其公益性、正外部性的特點，長期以來由政府主導開發供給，具備有公共物品的屬性，但又不屬于純公共物品。純公共物品具有完全的非競爭性和非排他性，而準公共物品則介于純公共物品和私人產品之間，具有不完全的消費上的競爭性和受益上的排他性特征。準公共物品可具體分為擁擠性物品和俱樂部物。由于公共空間本身具有容量極限，達到極限值時，對公共空間的使用就具有競爭性，達到具有競爭性的使用水平的這一點稱為擁擠點。在擁擠點，容納或供應一個追加的消費者的邊際成本將大于。街道、廣場、公園等城市公共空間就屬于這種擁擠性公共物品。因而城市公共空間不是純公共產品，而是一種具有擁擠性的準公共物品?？臻g的使用權限可以通過空間準入管制實現“排他”使用，此種情況下的城市公共空間即具有了俱樂部物品的屬性—消費上非競爭但可排他，即對于俱樂部的全體成員來說是非排他的，但對于非俱樂部成員來說則是排他的，如城市門禁社區內的綠地，需要購買門票進入的主題公園等。準公共物品既可以通過市場來提供，也可以通過政府來提供，還可以通過政府引導促使私人部門自愿提供。

三、城市公共空間供給機制中政府與市場的角色定位

（一）政府直接供給公共空間面臨的困境

當政府對城市空間資源進行再分配，參與城市空間資源配置時，可以對城市公共空間進行直接供給。這種資源配置方法的效率條件應該滿足市場配置資源的條件——每一個市民對于城市公共空間的邊際貢獻之和等于開發公共空間的邊際成本，即帕累托最優效率條件。實現這一效率條件必須滿足以下兩個假設條件：

1、理性政府的假設。假設政府能充分了解城市居民對城市公共空間的需求類型及規模，并在此基礎上制定如何通過最優收費政策，即征收無扭曲稅來為公共空間的開發融資，從而實現對城市公共空間的有效供給。它要求信息在市民與政府之間是對稱的。

2、存在一個社會總福利函數。即每個市民對于使用公共空間所取得的效用函數的可加總性。政府通過這個總的社會福利函數的最大化來實現對整個城市空間資源的最優配置。

只有滿足上述前提，才能得出政府提供公共空間的效率條件，使政府能夠按照各個不同階層人群的偏好與意愿來收費，以此收益補償開發公共空間的邊際成本，完成對城市公共空間的有效供給，使得城市的空間資源在“私人”與“公共”之間的配置達到了帕累托最優狀態。

然而，現實中的種種局限很難使上述條件得到滿足，導致公共空間供給的低效率，這是因為：

1、作為一種空間資源，城市公共空間的正外部性是隨著空間距離的增加而遞減的，即可達性降低，外部性減弱。

2、財政收入作為政府進行公共空間建設開發的單一融資手段，取自于政府對市民的征稅。公共空間具有建設目的的公益性和福利性，且后期使用權歸屬于全體市民，如果政府對公共空間的建設開發進行粗放式的管理，開發過程不考慮回收投資成本，則產生一系列問題。此外，在整個開發過程中，缺乏有效的監督機制，對政府的開發行為進行監督，監督角色的缺位也導致了城市公共空間供給的低效率。

（二）政府在公共空間開發中的角色定位

正是由于上述局限性因素的存在，使得政府直接提供公共空間的條件得不到滿足，因此政府在城市公共空間開發中的角色必須重新定位。要使政府在公共空間開發中發揮有效作用，應考慮以下兩方面問題：

1、如何確定公共空間的供給規模。

2、如何確定政府供給公共空間的范圍。

根據以上需要考慮的兩方面問題可以看出政府提供的公共空間只能滿足大多數普通市民最基本的公共空間需求，即供給“平等進入”型公共空間，而無法滿足部分市民對于公共空間的類型和規模存在的超額需求，此時通過市場交易方式供給公共空間來滿足這部分超額需求是可行的。

（三）市場在公共空間開發中的角色定位

現實中我國的城市公共空間供給狀況，已經由傳統的政府“全包”模式開始走向政府與企業的合作模式，并部分向市場主導開發模式轉變。市場這一開發主體的加入，對解決城市公共空間的供給不足與低效率問題提供了新的途徑。相較于政府開發公共空間，市場在供給公共空間上具有如下優勢：

1、在公共空間的開發過程中有更為完備的成本預算約束，對于成本-效益更為敏感，同時可以通過市場調查與市場需求分析，解決關于公共空間的供給者與需求者之間信息不對稱的問題，從而根據需求信息提供多功能多類型的差異化的公共空間。此外，同時通過實行對空間“準入”的管制，排除不愿意為公共空間的正外部效益付費的人群，或通過“價格歧視”的方法針對不同人群收取不等的費用，最終達成對其投資開發的公共空間外部效益的資本回收，提高公共空間供給效率。

2、在公共空間的運營管理過程中，可以通過一種契約型的管理制度，使得公共空間的準入者對維護公共空間的運營支付費用，采用對公共空間使用權限進行收費的手段，通過市場機制以最優的成本維持公共空間的運營管理，實現公共空間的可持續供給。

3、市場利用將公共空間與私人空間搭配供給的模式，有效地將公共空間外部效應私有化、商品化、資本化，從而解決回收投資的問題。如：開發商在進行商品房開發時，常常以優越的景觀資源作為賣點吸引消費者，通過把公共空間的提供與銷售私人商品房聯系起來，競爭愿意為公共空間正外部效益付費的消費者。

（四）區分政府與市場在公共空間供給機制中的角色的原則

由前文所述，在城市公共空間的開發模式選擇上，政府主導開發與市場主導開發不是相互替代、各自獨立的關系，而是互相促進、融合、補充和競爭的關系，實現城市公共空間的有效充分供給的關鍵在于制度設計，明確政府與市場的地位和作用。相關原則包括：

（1）明確范圍。

（2）明確政府提供不等于政府為開發主體進行投資建設。

（3）即使只能由政府融資來提供，也要建立預算約束和效益校核機制，規避政府主導的弊端，盡量減少政府行為的低效率和浪費。

（4）市場提供也分為自愿提供與非自愿提供兩種情況。能形成自愿提供的要積極支持，同時建立激勵機制進一步鼓勵。不能形成自愿提供的政府應該創造條件，通過土地使用權界定、稅收減免、財政補貼等方式，促進有效供給。

（5）公共空間的使用權限分配要公平公正。

四、城市公共空間供給機制的制度設計

上述分析表明，政府的職責即是通過制度設計，矯正市場開發主體在提供城市公共空間的過程中的不當行為，進行適度的干預及引導，從而兼顧好城市公共空間供給機制的效率與公平。具體的制度建議如下：

（一）建立激勵機制

制定合理恰當的激勵機制，促進市場主體對公共空間的自愿供給，提高公共空間的供給水平與供給效率。

（二）公共空間與私人空間的捆綁供給機制

利用捆綁供給手段，來促進市場主體對公共空間的非自愿供給。如在進行街道綠化整治時，政府可以將綠化整治與街道路燈廣告牌的使用權捆綁招標，從而提高市場主體參與公共空間的意愿。另外在進行商業空間開發時，依據商業開發的規模硬性規定市場主體需配套提供的開放空間及文化服務設施的規模。從而避免城市公共空間變為“純粹的消費場所”。

（三）生產與供分離機制

即是將公共空間的開發建設權和經營權交給市場來完成，政府通過合約供給、政策資助、財政補貼等途徑實現其為全體民眾提供公共空間的意圖。其中合約供給是指政府在保留公共空間的土地產權的前提下，以合約的方式明確市場主體開發、經營公共空間的權利和義務，開發主體達到合約的要求時，政府支付相應的報酬。政策資助和財政補貼均用于當公共空間的社會效益與市場開發主體所取得的收益不相匹配時，政府對其投資損失予以補償。此種情況下政府部門與市場部門之間即為委托-代理關系。

（四）成本分擔機制與懲罰機制

成本分擔機制即是在開發過程中的投資總量，在政府與市場之間進行分配。大型的公共空間開發投資成本巨大，單靠政府的力量亦或是單靠市場的力量均難以保證資金的籌集及預算的平衡，資金鏈常常難以為繼。此時由二者分擔開發成本成為一個最優解。成本分擔是基于產權明晰、使用權限明晰等條件下的契約式的合作開發機制，因而明確使用權與經營權的范圍與時限尤其重要。

懲罰機制則用于針對不合作者的強制性措施。對于市場主體在開發過程中刻意減少公共空間的比重進行懲罰，同時對進行高檔封閉住區開發的開發商主體，超出審批標準擴建綠化面積的行為也予以懲罰。

五、結語

快速城市化的進程中，我們往往注重了對城市空間資源開發的效率，而忽視了對空間資源分配的公平?；谧畲蠡恳粋€市民的利益，設計一個能真正最大化社會全體民眾的效用制度，解決當下城市公共空間供給機制中存在的問題，達到城市空間資源兼顧效率與公平的最優配置是城市規劃管理所應追求的目標。

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