保障性住房建設的融資分析

【摘要】住房保障政策是一項保障居民基本居住需求的公共政策。在加快推進保障性住房建設的過程中，融資問題尤為突出。盡管金融監管部門和金融機構為保障性住房建設提供了大量的信貸支持和創新服務，但現行的融資方式與未來保障性住房對資金的巨大需求還有很大差距。本文通過分析我國目前保障性住房建設投融資中存在的問題，有針對性的提出從政府部門、商業銀行、住房公積金三個方面來完善保障性住房建設投融資的建議。

【關鍵詞】保障性住房投融資；土地財政；地方債；公積金

一、保障性住房投融資的現狀

保障性住房是與商品性住房相對應的一個概念。住房和城鄉建設部部長姜偉新指出，各地要加快保障性住房建設。其對保障性住房的權威解釋是：目前我國保障性住房方式主要包括廉租住房、經濟適用房、棚戶區改造安置住房、限價商品房和公共租賃房等五大類。根據國家方針，我國的保障性住房建設資金應來源于：地方政府預算；住房公積金凈收益；土地使用稅的10％（扣除開支）；中央政府撥款及廉租房所得凈收入。其他資金來源可包括銀行貸款、房地產發展商注資及發行債券。

2007年以來，中央財政不斷加大對保障性安居工程的補助力度，2007～2009年中央財政保障性安居工程支出分別為51億元、181.9億元和550.6億元，增速明顯。2010年，全國保障性住房和棚戶區改造住房開工590萬套，基本建成370萬套，中央財政保障性安居工程支出764.86億元，增長38.9％，超額完成年初計劃。2011 年我國計劃新開工保障性安居工程1000 萬套。其中，經濟適用住房和兩限房近200 萬套，各類棚戶區改造大約400 萬套，廉租住房160 多萬套，公共租賃住房近220 萬套。總體看，保障房建設所需資金為1.3～1.4 萬億元，其中約5000 多億元資金將由中央政府和地方政府籌集解決，剩余約8000 多億元資金由社會機構和保障對象以及所在的企業籌集。其中，中央財政2011 年將安排1030億元資金用于保障房建設，地方政府需籌措的建設資金大約在4000 億元左右。由于地方政府承當了今年保障性住房建設籌資的大頭，目前融資壓力較大。截至2011年5 月底，全國1000 萬套保障房建設任務的實際開工率僅為34％。保障房開工率不高，主要與融資困難等因素有關。目前，我國把保障性住房建設作為一項重要民生問題來抓，更是上升到政治任務的高度，但如果保障性住房的資金沒有得到很好解決的話，該項安居工程的持續性將受到嚴重挑戰。

二、保障性住房建設投融資存在的問題

（一）政府財政資金投入不足

地方財政資金大部分來自于房地產建設用地的土地出讓金，房地產行業的大部分稅收基本上由地方政府控制。但近年來，國家為遏制房價過快增長，對房地產市場采取了一系列調控措施，對房地產市場的打壓導致房地產業相關稅收及地方政府的土地出讓金收入下降，給地方政府帶來較大的資金壓力，因此在財政收入不足的情況下財政收入投入到保障房建設中的資金也顯得不充足。

2010年，由于土地供應增加、地價總體水平上升以及收入管理加強等因素，國有土地使用權出讓收入達到29109.94億元，土地出讓凈收益為15714.34億元。2010年，國有土地使用權出讓收入安排的支出為26975.79億元，其中用于廉租住房保障支出463.62億元，僅占土地出讓凈收益的2.95％，可看出地方政府在保障房資金投入方面仍然不足，中央要求的土地出讓凈收益不低于10％的資金投入保障房建設的執行情況較差。

（二）銀行方面信貸政策不夠系統，貸款優惠利率沒有執行到位

在保障性住房建設中，銀行貸款是最重要的融資渠道。而目前使用的銀行貸款主要是通過地方政府綜合性融資平臺和房地產開發商（有配建廉租房任務）來承貸，靠的是政府財政信用的支持和房地產開發商的項目收益。隨著地方融資平臺的清理和房地產調控政策的嚴格執行，也會影響到這些融資中介為保障性住房的融資。同時在銀監會依然將保障房貸款列在房地產貸款大類中的背景下，由于房地產調控緊縮房地產項目貸款，保障房貸款供給量有限，只能等資金收回來再發放貸款。加之銀行從市場化角度考慮，認為保障房資金沉淀時間比較長、流動性差、收益低、回收成本周期比較長，從而對保障性住房貸款的積極性不高，利率下浮10％的政策也很難執行到位。

（三）公積金在支持保障房建設中存在的問題

一方面，公積金增值凈收益沒有足額用于廉租房建設。2007-2009年，公積金增值凈收益分別為39.84億元、61.9億元、112.64億元，根據2008年和2009年公積金增值收益的平均增長率和凈收益占比，推算2010年公積金增值凈收益約為155億元。根據住建部在2011年全國兩會透露數據，2010年公積金增值凈收益用于廉租房建設資金在50多億元，僅占應提資金的不足40％。按照2007年國務院24號文規定，公積金增值凈收益全部用于廉租房建設，但從資金使用效率來看，執行效果不甚理想。另一方面，公租房的貸款期限與回收期存在矛盾。2009年底，住建部等七部門聯合發布《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，根據規定，政府投資的公共租賃住房建設貸款，期限最長不超過5年，但公租房的5年貸款期限，與公租房較長的投資回收期相比，貸款期限不能很好的契合，持續性問題較為突出。

三、完善保障性住房建設投融資的建議

（一）充分發揮政府在保障性住房建設中的主導作用

在保障性住房融資中，中央政府和地方政府都發揮著重要作用。首先，應確保各項財政資金都能按國家要求投入到保障房建設中，尤其在土地出讓金收入下降的情況下，確保土地出讓凈收益不低于10％的資金投入到保障房建設。對于不能按要求投入資金的地方政府中央要采取適當的懲罰措施，確保資金落實到位。其次，逐步減少對土地財政的依賴，擴大資金來源、保障資金供應的可持續性，政府在這一過程中要逐步轉變為保障性住房融資的引導者和監督者。最后，各級政府應制定有效的財政和金融政策，積極引導資金流入保障房建設。

（二）提高商業銀行開展保障性住房信貸業務的積極性

首先，明確商業銀行在保障性住房建設中應盡的義務。在商業銀行信貸業務中明確一定比例的信貸專項用于保障性住房建設，并通過商業銀行風險管理優勢，規范開發主體的投融資行為，確保資金的合理充分利用。其次，銀監會應將保障性住房貸款獨立于房地產貸款大類中，這樣保障性住房建設就不會因信貸資金的緊縮而受影響，從而保證了保障性住房建設的順利開展。再次，國家應制定相應的財政和金融政策，降低商業銀行開展保障性住房貸款的風險，并適當提高其收益?？梢园驯Ｕ闲宰》康娜谫Y風險在中央政府、地方政府、金融機構和個人之間進行合理分擔，并嘗試設立政府專項基金或專門機構為保障性住房項目融資提供貸款擔?；虮ｋU，從而將保障性住房貸款風險降低到商業銀行可以接受的程度。

（三）充分發揮住房公積金的作用

使用住房公積金貸款支持保障性住房建設已在全國28個城市試點，地方政府按照新政策可動用住房公積金盈余資本，應加快對該渠道使用方式和途徑的創新，充分體現公積金對住宅融資的支持功能，同時，利用公積金貸款加大對中低收入人群的金融支持力度和服務范圍，并確保公積金增值凈收益全部用于廉租房建設。針對租、售兩類保障性住房建設分配過程中的不同特點，合理安排住房公積金的使用。可以通過股票、債券籌集，或者嘗試將公積金、養老金、人壽保險引入到政策性住房金融機構，形成長期穩定的資金來源。通過財政稅收等政策，鼓勵因地制宜，探索多種途徑的保障性住房開發建設模式。

參 考 文 獻

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