我國宅基地使用權(quán)法律保護(hù)的反思與完善

摘要：中國宅基地使用權(quán)主要是依靠《土地管理法》和《物權(quán)法》進(jìn)行保護(hù)的，但并沒有形成完整的法律體系，法律保護(hù)明顯不足，造成與實際情況的差異較大。通過對中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)、消滅以及監(jiān)督制度的深入分析，建議應(yīng)完善宅基地使用權(quán)的立法規(guī)定，規(guī)范宅基地使用權(quán)的初始取得，建立宅基地使用權(quán)的登記制度，促成宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，建立健全宅基地使用權(quán)的監(jiān)管制度，以更好地維護(hù)和保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；法律保護(hù)；現(xiàn)狀；完善

中圖分類號：TU241.4；D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０12）13－2879-04

農(nóng)村宅基地關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會的穩(wěn)定發(fā)展。隨著工業(yè)化、城市化、市場化進(jìn)程的加快，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及社會現(xiàn)實發(fā)生了嚴(yán)重的背離，農(nóng)村宅基地矛盾日益突出。如何做到既保證農(nóng)民安居樂業(yè)，發(fā)揮農(nóng)民宅基地和房屋的財產(chǎn)功能，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，又能節(jié)約利用寶貴的土地和房產(chǎn)資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，成為中國農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新的重要命題。通過對我國宅基地使用權(quán)內(nèi)涵、歷史發(fā)展及現(xiàn)狀的分析，提出完善我國宅基地使用權(quán)法律保護(hù)的建議，以期為更好地維護(hù)和保障農(nóng)戶的宅基地權(quán)益提供參考。

１ 我國宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵與發(fā)展

１．１ 宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵界定

我國《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。因此，宅基地使用權(quán)應(yīng)界定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體所有的土地上建造房屋及其他附屬物而對該土地所享有的占有和使用的權(quán)利。

宅基地使用權(quán)是在維護(hù)土地集體所有制基礎(chǔ)上，為農(nóng)民建房便利而創(chuàng)建的一種用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地承載著保障農(nóng)民基本生活的特殊功能，在這種背景下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)體現(xiàn)出了身份性、無償性、無期限性、流動性受限的特點。可見，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)是一種受限制的用益物權(quán)，基于其社會保障性的考量，現(xiàn)行制度并未將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為純粹的物權(quán)來安排［１］。

１．２ 宅基地使用權(quán)的發(fā)展進(jìn)程

我國的宅基地使用權(quán)是由集體土地使用權(quán)發(fā)展而來的。１９５２年土地改革完成以后，封建土地所有制轉(zhuǎn)為農(nóng)民土地所有制，雖然當(dāng)時沒有對農(nóng)民住房問題作專門規(guī)定，但宅基地使用權(quán)仍被認(rèn)為房屋所有人享有。隨后農(nóng)村推行初級農(nóng)業(yè)合作化運動，于是又轉(zhuǎn)為農(nóng)民所有、初級社集體經(jīng)營的土地制度。１９６３年通過的《關(guān)于社員宅基地問題規(guī)定》第一次使用了“宅基地使用權(quán)”的概念，第一次明確規(guī)定了宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，也從此確立了我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度［２］。接著在農(nóng)村實行高級農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化，土地制度又轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、集體經(jīng)營制度。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民住房需求逐步增多，住房問題亟待解決，于是１９８１年國務(wù)院通過了《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，規(guī)定了分配給社員的宅基地是不允許出租、買賣和轉(zhuǎn)讓的，還規(guī)定了具體的審批辦法。１９８６年頒布的《土地管理法》和１９９１年頒布的《土地管理法實施條例》進(jìn)一步完善了宅基地使用權(quán)的審批制度。２００７年頒布的《物權(quán)法》專章對宅基地使用權(quán)進(jìn)行了概括性的規(guī)定。目前我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定和保護(hù)主要是在《土地管理法》和《物權(quán)法》中規(guī)定。

２ 我國宅基地使用權(quán)法律保護(hù)的現(xiàn)狀分析

２．１ 我國宅基地使用權(quán)法律保護(hù)的具體規(guī)定

２．１．１ 《土地管理法》的規(guī)定 我國《土地管理法》只是規(guī)定農(nóng)村村民按戶只能擁有一處宅基地，而且它的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，要求符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。申請宅基地須經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。村民在出賣、出租住房后，如果再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

２．１．２ 《物權(quán)法》的規(guī)定 我國《物權(quán)法》有專門的一章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，主要規(guī)定了宅基地使用權(quán)的概念、法律適用、消滅、處理、變更以及注銷登記。雖然宅基地使用權(quán)以基本法的形式肯定下來，但是《物權(quán)法》的規(guī)定比較概括，對于宅基地使用權(quán)的法律保護(hù)更主要的還是依照《土地管理法》的規(guī)定來進(jìn)行的。

２．１．３ 部門規(guī)章和地方性法規(guī)的規(guī)定 ２００４年國土資源部頒布了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，從嚴(yán)格土地管理角度對農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了具體規(guī)范，并規(guī)定：嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證。２００８年１０月《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出了“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的明確要求。國土資源部于２０１０年３月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，要求加強規(guī)劃計劃控制引導(dǎo)，合理確定村莊宅基地用地布局規(guī)模；嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，完善宅基地管理制度；探索宅基地管理的新機制，落實最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度；加強監(jiān)管，建立宅基地使用和管理新秩序。同時，各省、自治區(qū)、直轄市制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、條例來規(guī)范宅基地的使用和管理。

２．２ 我國宅基地使用權(quán)法律保護(hù)的特點評析

１）我國現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)的規(guī)定較少、較分散。作為我國基本法的《物權(quán)法》對于宅基地使用權(quán)只是作概括性的規(guī)定，關(guān)于如何適用，只是規(guī)定了按照《土地管理法》和國家有關(guān)規(guī)定。而《土地管理法》更是分散地規(guī)定了宅基地使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、消滅和責(zé)任等，并且是和其他土地權(quán)利一起規(guī)定的，并沒有將宅基地使用權(quán)單獨列出，更談不上對農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的法律保護(hù)問題。

２）我國現(xiàn)行的法律對宅基地使用權(quán)的規(guī)定并沒形成完整的體系。關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定主要是在《土地管理法》和《物權(quán)法》中規(guī)定的，但是二者配合得并不完美。如果把《物權(quán)法》比作一部法律的總則，《土地管理法》比作一部法律的分則的話，那么它們之間的關(guān)聯(lián)性并不強，也沒有一部法律所具有的體系性。

３）各地的法規(guī)條例對宅基地使用權(quán)的規(guī)定內(nèi)容不統(tǒng)一，執(zhí)行較差。一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容不統(tǒng)一，且有些不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，使得實際運行中不能有效地落實和執(zhí)行，宅基地管理的效果差異很大。同時，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所帶來的宅基地問題的新變化、新要求，現(xiàn)行法律法規(guī)又難于支持。現(xiàn)行宅基地法律法規(guī)己滯后于社會現(xiàn)實，必須予以完善。

３ 我國宅基地使用權(quán)法律保護(hù)的制度反思

３．１ 宅基地使用權(quán)的設(shè)立

３．１．１ 宅基地使用權(quán)的設(shè)立取得 關(guān)于宅基地使用權(quán)的設(shè)立取得，《物權(quán)法》并沒有明確的規(guī)定，只是授權(quán)《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定，而《土地管理法》只是規(guī)定農(nóng)村村民享有申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利，一戶只能申請一處宅基地，在出租、出賣后不得再申請宅基地，并且經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的審核和縣級人民政府的批準(zhǔn)才能取得。對于涉及占用農(nóng)地的，要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。由此可見，我國宅基地使用權(quán)的設(shè)立取得采取行政許可方式。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，都屬于農(nóng)民集體所有。宅基地的所有人不是占有人和使用人，而是集體經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)所有權(quán)的有關(guān)理論，所有人對自己所有的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，所有人對所有物享有的是完全的支配權(quán)利，不應(yīng)受任何人和組織的干涉。使用權(quán)可以根據(jù)所有權(quán)的授權(quán)或轉(zhuǎn)讓取得，而宅基地使用權(quán)的設(shè)立取得要經(jīng)過行政審批手續(xù)，這與所有權(quán)的有關(guān)理論不相符，并且否認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的所有權(quán)。

３．１．２ 宅基地使用權(quán)的設(shè)立登記 我國《物權(quán)法》只規(guī)定了已登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，需要辦理變更登記或者注銷登記。《土地管理法》明確了宅基地使用權(quán)的取得、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅應(yīng)依法登記。宅基地使用權(quán)既然是不動產(chǎn)物權(quán)，它的取得就要符合不動產(chǎn)物權(quán)取得的生效要件，否則就會違背不動產(chǎn)的相關(guān)理論。但是由于缺乏登記機關(guān)、登記內(nèi)容和登記程序的具體規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記工作嚴(yán)重滯后。農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)在全國大部分農(nóng)村地區(qū)沒有登記。作為不動產(chǎn)物權(quán)，缺乏登記這個最根本的公示手段，其物權(quán)性質(zhì)將難以彰顯，也可以想象這會對流轉(zhuǎn)帶來怎樣的混亂［３］。同時，登記制度的不完善給將來的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下隱患，也造成了司法和管理上的困難［４］。

３．２ 宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

由于宅基地使用權(quán)擔(dān)負(fù)著一定的社會保障功能，現(xiàn)行的《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)對其流轉(zhuǎn)并沒有絕對禁止，而是對其流轉(zhuǎn)范圍和程序進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房流轉(zhuǎn)給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并流轉(zhuǎn)。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不得再申請宅基地。另外，繼承作為流轉(zhuǎn)的方式之一，宅基地使用權(quán)與房屋可以一同作為遺產(chǎn)由繼承人繼承，如果繼承人并非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而是其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者是城鎮(zhèn)居民的，如果不允許其繼承的話，就會剝奪了合法繼承人的繼承權(quán)；如果允許其繼承的話，就會使城鎮(zhèn)居民享有宅基地使用權(quán)。這種專門解決農(nóng)民居住問題的權(quán)利，于法于理都不符合現(xiàn)實的情況。

伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城市化進(jìn)程的推進(jìn)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和集約利用土地資源的必然要求，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不適應(yīng)社會發(fā)展的潮流。首先，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍損害了農(nóng)民的利益。如果轉(zhuǎn)讓的主體只限制于本集體內(nèi)部成員，而集體成員可以無償申請獲得宅基地使用權(quán)，這將導(dǎo)致大部分轉(zhuǎn)讓無法實現(xiàn)，也不利于發(fā)揮宅基地使用權(quán)的最大化價值，甚至可能出現(xiàn)宅基地閑置的現(xiàn)象。其次，嚴(yán)格限制宅基地的轉(zhuǎn)讓不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。近年來，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新機制正在形成，以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為重點的各項改革不斷深化，城鄉(xiāng)融合步伐加快。解除對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，既有利于充分利用數(shù)量巨大的農(nóng)村宅基地存量資源以緩解建設(shè)用地的供求矛盾，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，也能使廣大農(nóng)民憑借土地權(quán)利合理分享工業(yè)化、城市化帶來的好處，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展［５］。

３．３ 宅基地使用權(quán)的消滅

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，宅基地使用權(quán)消滅的事由主要有：為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用宅基地的；不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；長期閑置宅基地的；宅基地面積超標(biāo)的；房屋滅失的。此外，宅基地使用權(quán)也可能因土地的滅失、國家的征收、無人繼承和權(quán)利人拋棄等消滅。綜觀這些規(guī)定，有些不甚合理，有些缺乏操作性。如不能因違反用途限制而收回宅基地，也不能因宅基地長期閑置而一概收回，地上物的滅失不能成為宅基地使用權(quán)的消滅原因。宅基地使用權(quán)滅失的，應(yīng)根據(jù)實際情況對被占用的農(nóng)戶重新分配宅基地，并且對附著物進(jìn)行合理的補償。

３．４ 宅基地使用權(quán)的監(jiān)督

按照法律規(guī)定，宅基地的分配要經(jīng)村民會議討論、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核、縣級人民政府批準(zhǔn)。但在實踐中，宅基地使用權(quán)的獲得大多操縱在村、組干部手中。村、組干部不是嚴(yán)格貫徹法律規(guī)定，而是依據(jù)親情和關(guān)系的疏密運作，以言代法、以權(quán)代法，出現(xiàn)了“權(quán)力宅基地”和“人情宅基地”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部利用土地牟取利益和欺壓農(nóng)民的現(xiàn)象屢見不鮮。這種管理上的空白，使亂占濫用土地建房的現(xiàn)象屢禁不止。加之大量的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)長期以來沒有編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，或者有村鎮(zhèn)規(guī)劃也執(zhí)行不力。基層土地管理所的工作人員往往人手不夠、執(zhí)法手段薄弱，對未批先建、少報多建、私自擴(kuò)建、隨意調(diào)換等難以做到及時發(fā)現(xiàn)、跟蹤管理［６］。在一些農(nóng)村中更是存在“隱形市場”，對宅基地使用權(quán)隨意地轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，損害了農(nóng)民的合法利益。如果不加大對宅基地使用權(quán)的監(jiān)督管理，可能會造成村民矛盾的激化，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。

４ 完善我國宅基地使用權(quán)法律保護(hù)的建議

４．１ 完善宅基地使用權(quán)的立法規(guī)定

由于我國并未形成宅基地使用權(quán)法律保護(hù)的完整體系，對宅基地使用權(quán)的法律保護(hù)不足，農(nóng)民的合法利益時常會受到非法的侵害，使得完善我國宅基地使用權(quán)的立法成為必要。考慮到《物權(quán)法》作為基本法的性質(zhì)和頒布時間較短的實際，在《物權(quán)法》中修改完善宅基地使用權(quán)的規(guī)定不太現(xiàn)實。而《土地管理法》目前的修改主要是依據(jù)２０１１年實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》對有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定進(jìn)行修訂。因此，應(yīng)考慮由國務(wù)院制定一部完整的、系統(tǒng)的《農(nóng)村宅基地管理法》或《農(nóng)村宅基地管理條例》的行政法規(guī)，詳細(xì)規(guī)定宅基地使用權(quán)的概念、取得方式、內(nèi)容、行使、流轉(zhuǎn)、消滅、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，以健全和規(guī)范宅基地的管理。

４．２ 規(guī)范宅基地使用權(quán)的初始取得

我國宅基地使用權(quán)的初始取得是必須經(jīng)過行政審批程序的，正如上述所講，宅基地是屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，這就違背所有權(quán)的法理。既然宅基地所有者是集體經(jīng)濟(jì)組織，就由集體經(jīng)濟(jì)組織來分配宅基地，但是又因為所分配的宅基地需要符合城鎮(zhèn)的規(guī)劃，所以應(yīng)該向人民政府備案。希望獲得宅基地使用權(quán)的村民可以向村民委員會申請，村民委員會召開村民大會集體討論，經(jīng)大多數(shù)人的同意，申請人就可以和村民委員會簽訂宅基地使用權(quán)合同，然后由申請人和村民委員會同時向登記部門申請登記，同時還要向鄉(xiāng)級人民政府進(jìn)行備案。因此，宅基地使用權(quán)的初始取得應(yīng)由審批制改為備案制，進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范宅基地使用權(quán)的初始取得。

４．３ 建立宅基地使用權(quán)的登記制度

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種不動產(chǎn)物權(quán)，就應(yīng)該采取不動產(chǎn)登記的公示方法，建立統(tǒng)一的登記管理制度。宅基地使用權(quán)在設(shè)立時應(yīng)在不動產(chǎn)登記簿上進(jìn)行登記，發(fā)放權(quán)利證書。登記簿上的申請人才是真正的權(quán)利人，這樣就能夠明確產(chǎn)權(quán)的歸屬，減少不必要的糾紛。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，進(jìn)行變更登記。在宅基地使用權(quán)消滅后，進(jìn)行注銷登記，收回權(quán)利證書。據(jù)此，我國宅基地使用權(quán)的登記管理制度可以完全適用《物權(quán)法》關(guān)于不動產(chǎn)登記的辦法來進(jìn)行。

４．４ 促成宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)

新農(nóng)村建設(shè)政策的出臺和土地作為稀缺性資源要求價值最大化的特性使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)成為可能。我國現(xiàn)行的法律并沒有禁止農(nóng)民處理其房屋，農(nóng)民在處理房屋的同時也相應(yīng)地處理了宅基地，可見宅基地使用權(quán)是隨著房屋流轉(zhuǎn)的。所以宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是不可改變的趨勢。

１）要明確宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件。宅基地的所有權(quán)人是集體經(jīng)濟(jì)組織，使用權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，正是由于宅基地使用權(quán)人之間相互熟悉，相互了解，因此宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)的同時要優(yōu)先考慮本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，保護(hù)本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的合法利益。筆者認(rèn)為村民在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時應(yīng)先征詢本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的意見，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

２）要明確宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求和新農(nóng)村建設(shè)政策的要求，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不應(yīng)只限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而應(yīng)包括城鎮(zhèn)居民。第一，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍能更好地實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的價值，給村民帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益。第二，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，宅基地所有權(quán)人并沒有發(fā)生變化，仍是集體經(jīng)濟(jì)組織，只是使用人發(fā)生變化而已。只要不損害本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的利益，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)不受限制。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)利，這是為了便于農(nóng)村的管理。

３）要建立統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)交易場所。宅基地流轉(zhuǎn)市場在宅基地的供給主體和需求主體之間起媒介和橋梁作用。為了使宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)更加自由、方便、快捷，建立一個安全、統(tǒng)一、開放的宅基地使用權(quán)交易場所是必要的。在交易的過程中，交易場所能夠更快地提供交易信息，交易人能從交易市場獲得更大的利益。同時，積極培育宅基地使用權(quán)交易的中介服務(wù)組織，規(guī)范宅基地使用權(quán)的價值評估，最大限度地保護(hù)交易雙方的利益。

４．５ 健全宅基地使用權(quán)的監(jiān)管制度

建立健全嚴(yán)格的宅基地使用權(quán)監(jiān)管制度，對規(guī)范宅基地取得、化解宅基地糾紛、節(jié)約土地資源都具有重要意義。首先，要健全宅基地審批程序。宅基地審批實行“一站式”服務(wù)，完善公開、公平、公正的宅基地審批制度，接受群眾的監(jiān)督，傾聽群眾合理的意見與建議。其次，要加強對村干部的國土資源法制教育，強化村干部的宅基地管理第一責(zé)任人意識。對宅基地規(guī)劃管理好的村、村干部給予適當(dāng)?shù)莫剟睿蕴岣叽甯刹繉φ匾?guī)范運用和管理的積極性和主動性。最后，要建立國土、公安、司法等部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察、辦案體系。健全執(zhí)法監(jiān)督舉報體系和舉報獎勵辦法，鼓勵村民互相監(jiān)督［7］。建立預(yù)防為主、事先防范與事后查處相結(jié)合的制度，經(jīng)常性巡回檢查，加大查處力度，使宅基地違法現(xiàn)象和問題得到及時解決。

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