論我國行政復議證據制度的缺陷與完善

【摘 要】我國現行的行政復議法中證據制度還存在許多缺陷甚至空白，在證據種類、舉證責任分配、質證程序和證明標準等方面規定不全面或者沒有規定，造成實踐中行政復議證據制度可操作性不強。針對證據制度中存在的一些問題，本文比照其他訴訟法簡略提出了完善的建議，以期行政復議證據制度逐漸系統化。

【關鍵詞】行政復議；證據制度；缺失；完善

一、我國行政復議證據制度存在的問題

我國行政復議證據制度主要由《行政復議法》和《行政復議實施條例》構建，所涉條文有：《行政復議法》第3、11、22、23、24、28、36條；《實施條例》第15、21、33～37、43、46、47、63條。礙于篇幅有限，在此不對法條原文進行引用。從上述條文可知我國行政復議證據制度具有如下特征：第一，條文分散無序，缺乏系統性，不利于形成整體認知，也不便于具體運用。第二，體系殘缺不全。第三，規定不明確，相較行政訴訟法過于粗放，難以形成行之有效的證據制度。（1）證據種類缺失。《行政訴訟法》第31條規定，行政訴訟證據有以下幾種：書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄。但是行政復議法卻沒有對證據種類有所規定，這明顯是行政復議證據制度的一種缺失。實踐中因此產生大量的行政復議糾紛充分證明了建立健全我國行政復議證據制度的緊迫性和必要性。（2）舉證責任規定不夠全面。在舉證責任方面，《行政復議法》僅在第11條規定了行政復議申請的要求，申請人只要講清主要事實即可，無需承擔初步證明責任。《實施條例》第21條只規定了申請人的初步證明責任，但仍然沒有規定第三人是否承擔舉證責任，忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況，以及在行政機關不作為案件中，行政機關往往不向相對人提供書面答復，相對人難于完成初步證明責任。（3）證明標準缺乏可操作性。“證明標準是指證明質和量的有機結合，即指證明對象的范圍和證明所達到的程度的界定。”《行政復議法》和《實施條例》對證明標準的規定過于原則，嚴重缺乏可操作性。而證明標準的合理性和操作性直接影響到復議雙方當事人的力量對比和行政效率的高低。（4）質證規則的缺失。行政復議法僅規定“原則上采取書面審查的辦法，只是在申請人提出要求或復議機構認為不必要時，才向有關組織和人員調查情況”，對質證未作明確規定。所以導致實踐中，復議機關大多通過“現場調查、詢問證人”等手段收集證據，卻沒有經過合法合理的質證程序。

二、我國行政復議證據制度完善之探討

（1）重新定位。行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度，對維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會穩定具有重要意義。因此，應該合理吸收司法程序中值得借鑒的制度，非但不會影響“高效、便民”目的的實現，反而會促進行政相對人對制度的了解和對保護自身合法權利意識的覺醒。（2）重構行政復議證據制度體系。第一，劃分證據法定種類。筆者建議：可以借鑒《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》將行政復議證據分為：書證、物證、視聽資料、鑒定意見、證人證言、當事人陳述、勘驗筆錄、現場筆錄。第二，明確證明責任。應當建立以申請人的初步證明責任為基礎、以實體事實的證明責任和程序性事實的證明責任為主體的證明責任分配體系。對實體事實，“行政復議程序中，被申請人將其掌握的證據材料提交給行政復議機關，由其審查申請人和被申請人在行政程序中是否已履行證明責任、提供的證明是否充分、是否足以確定案件事實。”由被申請人對程序性事實承擔證明責任。第三，建立明確的證明標準。可以比照刑事訴訟法中規定的證明標準稍作寬松修改，如“證據明確、真實、充分”即可。第四，建立質證規則。引入質證規則，從而保障行政復議當事人的合法權利得到有效保護，也會使行政復議程序更加公平、公正、合理。

三、總結

行政復議制度是在我國社會轉軌時期行政爭議多發、加快建設法治政府、構建社會主義和諧社會的大背景下確立的。在實踐中也發揮了相當積極而重要的作用。但是目前我國尚未建立起符合我國國情、適應行政復議制度發展需要的證據制度。因此，本文通過分析行政復議證據制度中存在的諸多問題，借鑒我國其他訴訟法中關于證據制度的規定，提出一些淺略的完善建議。以期建立完整的行政復議證據制度，充分發揮行政復議功能，為全面推進依法行政、加快建設法治政府、構建社會主義和諧社會做出更大的貢獻。

參 考 文 獻

[1]劉善春.行政程序和行政訴訟證明標準研究[J].行政法學研究.1993（2）

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[3]徐繼敏.《行政證據學基本問題研究》（第一版）.四川大學出版社，2010（4）：222

[4]曹康泰主編.《中華人民共和國行政復議法實施條例釋義》.北京中國法制出版社，2007：260