農(nóng)業(yè)專項投資中存在的問題及審計對策

農(nóng)業(yè)專項投資是國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要投資形式，它為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但是，部分單位在農(nóng)業(yè)專項投資中存在許多的問題，嚴(yán)重制約了投資效果的發(fā)揮，一些項目的投資效益低下，造成國家資金的極大浪費。本人通過對某縣農(nóng)業(yè)專項投資實施情況的深入調(diào)研，分析農(nóng)業(yè)專項投資在投資體制、投資方式、項目可行性研究評審、項目執(zhí)行與管理、實施監(jiān)督以及投資效果評價等多方面存在的問題，提出一些改進的意見和建議。

一、農(nóng)業(yè)專項投資在投入、使用和管理中存在的問題

通過調(diào)查，反映出某縣農(nóng)業(yè)專項資金在投放、實施、管理和核算等方面，存在許多薄弱環(huán)節(jié)，許多項目經(jīng)不起國家嚴(yán)格的檢查驗收，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)專項資金投資效益的發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是項目安排的隨意性較大，項目論證較差，前期基礎(chǔ)工作準(zhǔn)備不充分。以前農(nóng)業(yè)發(fā)展資金項目的安排，一般是預(yù)先確定投資方向，按農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、蔬菜、多經(jīng)、科教和信息等專業(yè)劃分資金量，各專業(yè)部門根據(jù)資金分配額度情況，確定一個資金預(yù)算安排方案，絕大多數(shù)是憑經(jīng)驗辦事，具體應(yīng)該安排在什么項目上，安排多少資金，在什么地方實施，需要達到的目的等問題沒有經(jīng)過認真的分析論證，許多項目是年復(fù)一年，沒有新意，也沒有新的要求。

二是重項目爭取，輕項目實施與管理，建設(shè)進度緩慢，很難完成建設(shè)任務(wù)。有的地方重視爭取項目，要項目，忽視實施項目的管理，爭取到項目后萬事大吉，在項目實施地方做一、兩個典型，以應(yīng)付上級的檢查驗收，而不是按照項目設(shè)計任務(wù)書和實施方案的要求，不折不扣地去組織實施。有的地方缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，遇事互相推諉，沒有實事求是地解決問題，最后不能按期完成建設(shè)任務(wù)。有時縣財政將項目資金直接分撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)收到資金后，脫離了監(jiān)管，不便于農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一管理，因而不能保證項目的順利實施。

三是虛列支出項目，用日常工作開支擠占專項資金，挪用項目資金。這是普遍存在的問題，幾乎所有的項目都或多或少地利用專項資金來抵頂事業(yè)日常開支。有的同志講：爭取專項資金的目的就是用來彌補事業(yè)經(jīng)費的不足。許多地方把不屬于項目開支的差旅費、人員工資、補助、電話費等日常工作經(jīng)費平時或年終調(diào)入項目開支，用于平衡事業(yè)支出。

四是大額現(xiàn)金支付項目開支。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多單位在項目開支中大量使用大額現(xiàn)金，嚴(yán)重違反國家金融法規(guī)，脫離了金融機構(gòu)的監(jiān)管。有的使用大額現(xiàn)金的審批手續(xù)也不完善，甚至無經(jīng)辦人、審核人、領(lǐng)款人簽字。

五是重大項目的實施與物資采購未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)。某縣農(nóng)業(yè)局承擔(dān)農(nóng)業(yè)專項所購物資有的未招標(biāo)，有的無合同，即使有合同也不規(guī)范。

六是項目的資產(chǎn)管理不完善，國債項目“四專”不落實，項目管理和會計基礎(chǔ)工作薄弱。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)各地項目管理水平參差不齊，有些地方不注重項目的基礎(chǔ)管理工作，各種農(nóng)業(yè)資料收集、整理較差，項目完工驗收時，無實施的相關(guān)資料。會計核算工作薄弱，特別是對項目實施過程的反映不準(zhǔn)確，財務(wù)報賬手續(xù)不完善，賬務(wù)核算不清楚。有的項目沒有單獨反映專項資金的撥入和使用情況，與正常的事業(yè)費開支混合核算，很難反映支出的真實性，也很難保證專項資金用在項目上。

二、提高農(nóng)業(yè)投資經(jīng)濟效益的對策和措施

在與基層領(lǐng)導(dǎo)干部、農(nóng)業(yè)管理干部、技術(shù)人員和農(nóng)民的討論中，他們提出了許多對改進和完善農(nóng)業(yè)專項資金投資政策，加強資金監(jiān)督管理，提高資金使用效果的建議和意見。通過分析，筆者認為：農(nóng)業(yè)專項資金的投放應(yīng)該緊緊圍繞全局的工作思路，實現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)民增收為目標(biāo)，遵守客觀經(jīng)濟規(guī)律，以科學(xué)的態(tài)度，全面提高農(nóng)業(yè)專項資金的投資效益為重點；嚴(yán)格項目的實施與管理，全面加強專項資金的監(jiān)督管理為措施；充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)投資是貫徹落實黨和國家各項方針、政策和措施的重要保證作用。具體提出以下幾方面的意見：

1.改革投資體制。

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布實施時，溫家寶總理指出：這項改革的基本出發(fā)點，就是要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，實行政企分開，……；就是要合理界定政府投資職能，通過制定發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，運用經(jīng)濟和法律的手段引導(dǎo)社會投資；就是要改進政府投資項目的決策規(guī)則和程序，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任追究制度。筆者體會：重點是要解決政府投資的經(jīng)濟效用和投資主體問題，通過改革，建立促進國家投資經(jīng)濟效益提高和資源優(yōu)化利用的投資體制。農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該形成梯級投資體制，各級安排的資金應(yīng)該投向各級認為最應(yīng)該投的項目上。同時，從項目的投放上也能反映出各級工作的重心，也能檢查出各級工作的好壞。農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該形成立體的投資體制，要根據(jù)所要實施項目的特性確立投資的主體。

2.創(chuàng)新資金投入方式。

按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，財政要適時轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整支農(nóng)方式，積極發(fā)揮國家財政資金的引導(dǎo)作用。在投入方式上，減少政府直接辦項目，加大對農(nóng)民和社會辦項目的補助，引導(dǎo)工商資本、信貸資金、外資及社會資金進入農(nóng)業(yè)園區(qū)，提高農(nóng)業(yè)投資的吸引力。對那些符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機制較好，帶動農(nóng)民致富能力較強的農(nóng)業(yè)項目，可以實行以獎代補的方式加大投入。在投入機制上，積極探索新形式下的農(nóng)業(yè)資源開發(fā)和資本運營的有效形式。

3.盡快建立農(nóng)業(yè)專項資金申報專家評審制度。

建立農(nóng)業(yè)項目專家?guī)欤M成專家組對農(nóng)業(yè)專項投入進行專家評審，要求中央和市級基建計劃資金、綜合開發(fā)資金農(nóng)業(yè)部專項、財政支農(nóng)專項和農(nóng)發(fā)資金等農(nóng)業(yè)專項資金，項目可行性研究未經(jīng)專家組評審或評審未通過的項目，不應(yīng)進入轉(zhuǎn)報立項或安排資金計劃預(yù)算的研究范圍，全面提高農(nóng)業(yè)專項的科學(xué)性、合理性、經(jīng)濟性和先導(dǎo)性。

4.因地制宜，科學(xué)選擇投資方向。

實施農(nóng)業(yè)項目一定要因地制宜，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)，不同的地理環(huán)境、氣候條件，不同的種植習(xí)慣，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施。要充分發(fā)揮各地優(yōu)勢，特別是山區(qū)，要根據(jù)山區(qū)的特點，安排為農(nóng)民增收脫貧的項目。在實施內(nèi)容上，重點應(yīng)放在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，放在良種工程和重大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項目上，加大農(nóng)、牧、漁品種改良力度，對形成較大規(guī)模產(chǎn)業(yè)區(qū)域的地方，應(yīng)增加支持農(nóng)產(chǎn)品深加工項目，加大為農(nóng)產(chǎn)品流通渠道暢通服務(wù)等方面的建設(shè)投資，向延長產(chǎn)業(yè)鏈方向增大投資，使農(nóng)民真正走上開發(fā)、脫貧、致富的路子。要克服搞形式主義，解決過去搞農(nóng)業(yè)項目投資大，見效慢的問題。在投資的形式上，要克服投資的隨意性，全局項目要統(tǒng)一規(guī)劃，資金要統(tǒng)籌安排，完善投資環(huán)節(jié)的監(jiān)督與約束機制。

5.完善項目管理運行機制。

全面推行項目法人制、法人代表負責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和工程質(zhì)量終生負責(zé)制。從源頭預(yù)防和治理專項資金實施過程中存在的突出問題。所有農(nóng)業(yè)專項在下達項目時，一定要明確是否需要驗收，明確驗收的組織管理部門和驗收的時限，這既是對項目實施單位的要求，同時也要求上級管理部門增強責(zé)任感，加強項目實施情況的監(jiān)督檢查。對嚴(yán)重截留挪用農(nóng)業(yè)專項資金，不能按期完成專項資金實施任務(wù)，在規(guī)定的時限內(nèi)未能通過驗收，影響中央各部委對我縣專項驗收或檢查，嚴(yán)重違反專項資金財務(wù)管理規(guī)定和廉政規(guī)定的單位予以制裁，對項目建設(shè)單位法人代表及相關(guān)責(zé)任人按照組織程序嚴(yán)肅處理。建立健全農(nóng)業(yè)投資效果的評價制度。設(shè)計綜合評價指標(biāo)體系，評價項目實施應(yīng)達到的生產(chǎn)能力，對建成后的項目要定期連續(xù)不斷的追蹤考核，建立追蹤考核檔案。

6.注重重大農(nóng)業(yè)投資項目的實施與管理。

重大農(nóng)業(yè)投資項目，投資額較大，涉及的范圍較廣，要求較高，工作難度大，而現(xiàn)在存在的問題多，全面完成任務(wù)的難度較大，應(yīng)引起我們的高度重視。農(nóng)業(yè)局要對有關(guān)部門和單位進一步明確和落實責(zé)任，分工負責(zé)，但更需落實牽頭人員和部門，協(xié)調(diào)各部門相互協(xié)作。對各項目區(qū)實行拉網(wǎng)式檢查，嚴(yán)格按照可研批復(fù)和實施方案的要求，強化管理，督促整改。國債資金的使用管理是資金管理的重要環(huán)節(jié)，加強資金使用管理對于節(jié)約國債資金，降低建設(shè)成本，提高資金效益是十分重要的。國債資金的使用必須符合國家法律、法規(guī)、財經(jīng)制度，符合項目的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，符合合同條款規(guī)定的結(jié)算手續(xù)，否則財務(wù)部門有權(quán)拒付資金；在國債資金的結(jié)算上，財務(wù)部門對資金支付憑證的合法性、合規(guī)性、手續(xù)的完備性及數(shù)量、單價、金額的真實性進行審核，對不合法、不合理、不符合條件的事項不予支付資金。

7.切實加強農(nóng)業(yè)投資項目的基礎(chǔ)管理工作。

各單位要認真學(xué)習(xí)貫徹財政部《財政農(nóng)業(yè)專項資金管理規(guī)則》、《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)部財政項目支出管理暫行辦法》、農(nóng)業(yè)部《基本建設(shè)財務(wù)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強建設(shè)項目管理的意見》、財政部、農(nóng)業(yè)部及我縣關(guān)于加強國債資金管理有關(guān)規(guī)定以及其他相關(guān)農(nóng)業(yè)項目管理制度。各單位要按照會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化的要求，完善農(nóng)業(yè)項目資金核算，加強項目資金管理，加大對財會人員的培訓(xùn)力度，嚴(yán)格執(zhí)行會計人員持證上崗制度，凡未取得會計從業(yè)資格證書的人員，不得從事農(nóng)業(yè)項目資金會計核算與財務(wù)管理工作。進一步完善相關(guān)項目資金管理辦法和各項規(guī)章制度，不斷提高管理水平。基本建設(shè)和重大支農(nóng)建設(shè)項目堅持“專賬核算、專人管理、專款專用、專門檔案”的原則，一般性項目堅持“專項核算、專人管理、專款專用”的原則，嚴(yán)禁擠占挪用項目資金。按相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和項目實施要求，完善重大項目實施與物資采購的招投標(biāo)制度。

8.全面加強項目實施過程的監(jiān)督管理。

應(yīng)進一步加強農(nóng)業(yè)專項資金審計監(jiān)督和廉政檢查監(jiān)督工作，加強專項資金使用效果的檢查，加大資金監(jiān)督管理和審計的力度。完善規(guī)范的監(jiān)督檢查辦法和措施，對項目實施的情況嚴(yán)格監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正整改，對存在的重大問題采取嚴(yán)厲的處罰措施。縣農(nóng)業(yè)局應(yīng)進一步明確機關(guān)各處室對各類型農(nóng)業(yè)專項投資的管理職責(zé)和任務(wù)，加強專項資金使用效果的監(jiān)管，切實提高農(nóng)業(yè)專項投資的社會經(jīng)濟效益。

（作者單位：進賢縣審計局、資溪縣審計局）