農業專項投資中存在的問題及審計對策

農業專項投資是國家對農業生產的主要投資形式，它為農業增產、農民增收和國民經濟的發展發揮了重大作用。但是，部分單位在農業專項投資中存在許多的問題，嚴重制約了投資效果的發揮，一些項目的投資效益低下，造成國家資金的極大浪費。本人通過對某縣農業專項投資實施情況的深入調研，分析農業專項投資在投資體制、投資方式、項目可行性研究評審、項目執行與管理、實施監督以及投資效果評價等多方面存在的問題，提出一些改進的意見和建議。

一、農業專項投資在投入、使用和管理中存在的問題

通過調查，反映出某縣農業專項資金在投放、實施、管理和核算等方面，存在許多薄弱環節，許多項目經不起國家嚴格的檢查驗收，嚴重影響了農業專項資金投資效益的發揮。主要表現在以下幾個方面：

一是項目安排的隨意性較大，項目論證較差，前期基礎工作準備不充分。以前農業發展資金項目的安排，一般是預先確定投資方向，按農業、畜牧、水產、蔬菜、多經、科教和信息等專業劃分資金量，各專業部門根據資金分配額度情況，確定一個資金預算安排方案，絕大多數是憑經驗辦事，具體應該安排在什么項目上，安排多少資金，在什么地方實施，需要達到的目的等問題沒有經過認真的分析論證，許多項目是年復一年，沒有新意，也沒有新的要求。

二是重項目爭取，輕項目實施與管理，建設進度緩慢，很難完成建設任務。有的地方重視爭取項目，要項目，忽視實施項目的管理，爭取到項目后萬事大吉，在項目實施地方做一、兩個典型，以應付上級的檢查驗收，而不是按照項目設計任務書和實施方案的要求，不折不扣地去組織實施。有的地方缺少統籌協調，遇事互相推諉，沒有實事求是地解決問題，最后不能按期完成建設任務。有時縣財政將項目資金直接分撥到鄉鎮，而鄉鎮收到資金后，脫離了監管，不便于農業部門統一管理，因而不能保證項目的順利實施。

三是虛列支出項目，用日常工作開支擠占專項資金，挪用項目資金。這是普遍存在的問題，幾乎所有的項目都或多或少地利用專項資金來抵頂事業日常開支。有的同志講：爭取專項資金的目的就是用來彌補事業經費的不足。許多地方把不屬于項目開支的差旅費、人員工資、補助、電話費等日常工作經費平時或年終調入項目開支，用于平衡事業支出。

四是大額現金支付項目開支。調查中發現許多單位在項目開支中大量使用大額現金，嚴重違反國家金融法規，脫離了金融機構的監管。有的使用大額現金的審批手續也不完善，甚至無經辦人、審核人、領款人簽字。

五是重大項目的實施與物資采購未嚴格執行招投標。某縣農業局承擔農業專項所購物資有的未招標，有的無合同，即使有合同也不規范。

六是項目的資產管理不完善，國債項目“四專”不落實，項目管理和會計基礎工作薄弱。在調查中，筆者發現各地項目管理水平參差不齊，有些地方不注重項目的基礎管理工作，各種農業資料收集、整理較差，項目完工驗收時，無實施的相關資料。會計核算工作薄弱，特別是對項目實施過程的反映不準確，財務報賬手續不完善，賬務核算不清楚。有的項目沒有單獨反映專項資金的撥入和使用情況，與正常的事業費開支混合核算，很難反映支出的真實性，也很難保證專項資金用在項目上。

二、提高農業投資經濟效益的對策和措施

在與基層領導干部、農業管理干部、技術人員和農民的討論中，他們提出了許多對改進和完善農業專項資金投資政策，加強資金監督管理，提高資金使用效果的建議和意見。通過分析，筆者認為：農業專項資金的投放應該緊緊圍繞全局的工作思路，實現調整產業結構，促進農民增收為目標，遵守客觀經濟規律，以科學的態度，全面提高農業專項資金的投資效益為重點；嚴格項目的實施與管理，全面加強專項資金的監督管理為措施；充分發揮農業投資是貫徹落實黨和國家各項方針、政策和措施的重要保證作用。具體提出以下幾方面的意見：

1.改革投資體制。

《國務院關于投資體制改革的決定》頒布實施時，溫家寶總理指出：這項改革的基本出發點，就是要充分發揮市場配置資源的基礎作用，實行政企分開，……；就是要合理界定政府投資職能，通過制定發展規劃、產業政策，運用經濟和法律的手段引導社會投資；就是要改進政府投資項目的決策規則和程序，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立嚴格的投資決策責任追究制度。筆者體會：重點是要解決政府投資的經濟效用和投資主體問題，通過改革，建立促進國家投資經濟效益提高和資源優化利用的投資體制。農業投資應該形成梯級投資體制，各級安排的資金應該投向各級認為最應該投的項目上。同時，從項目的投放上也能反映出各級工作的重心，也能檢查出各級工作的好壞。農業投資應該形成立體的投資體制，要根據所要實施項目的特性確立投資的主體。

2.創新資金投入方式。

按照建立社會主義市場經濟體制的要求，財政要適時轉變職能，調整支農方式，積極發揮國家財政資金的引導作用。在投入方式上，減少政府直接辦項目，加大對農民和社會辦項目的補助，引導工商資本、信貸資金、外資及社會資金進入農業園區，提高農業投資的吸引力。對那些符合產業結構調整方向，產業化經營機制較好，帶動農民致富能力較強的農業項目，可以實行以獎代補的方式加大投入。在投入機制上，積極探索新形式下的農業資源開發和資本運營的有效形式。

3.盡快建立農業專項資金申報專家評審制度。

建立農業項目專家庫，組成專家組對農業專項投入進行專家評審，要求中央和市級基建計劃資金、綜合開發資金農業部專項、財政支農專項和農發資金等農業專項資金，項目可行性研究未經專家組評審或評審未通過的項目，不應進入轉報立項或安排資金計劃預算的研究范圍，全面提高農業專項的科學性、合理性、經濟性和先導性。

4.因地制宜，科學選擇投資方向。

實施農業項目一定要因地制宜，應根據不同地區，不同的地理環境、氣候條件，不同的種植習慣，統一規劃，分期實施。要充分發揮各地優勢，特別是山區，要根據山區的特點，安排為農民增收脫貧的項目。在實施內容上，重點應放在產業結構調整上，放在良種工程和重大農業技術推廣項目上，加大農、牧、漁品種改良力度，對形成較大規模產業區域的地方，應增加支持農產品深加工項目，加大為農產品流通渠道暢通服務等方面的建設投資，向延長產業鏈方向增大投資，使農民真正走上開發、脫貧、致富的路子。要克服搞形式主義，解決過去搞農業項目投資大，見效慢的問題。在投資的形式上，要克服投資的隨意性，全局項目要統一規劃，資金要統籌安排，完善投資環節的監督與約束機制。

5.完善項目管理運行機制。

全面推行項目法人制、法人代表負責制、招投標制、工程監理制和工程質量終生負責制。從源頭預防和治理專項資金實施過程中存在的突出問題。所有農業專項在下達項目時，一定要明確是否需要驗收，明確驗收的組織管理部門和驗收的時限，這既是對項目實施單位的要求，同時也要求上級管理部門增強責任感，加強項目實施情況的監督檢查。對嚴重截留挪用農業專項資金，不能按期完成專項資金實施任務，在規定的時限內未能通過驗收，影響中央各部委對我縣專項驗收或檢查，嚴重違反專項資金財務管理規定和廉政規定的單位予以制裁，對項目建設單位法人代表及相關責任人按照組織程序嚴肅處理。建立健全農業投資效果的評價制度。設計綜合評價指標體系，評價項目實施應達到的生產能力，對建成后的項目要定期連續不斷的追蹤考核，建立追蹤考核檔案。

6.注重重大農業投資項目的實施與管理。

重大農業投資項目，投資額較大，涉及的范圍較廣，要求較高，工作難度大，而現在存在的問題多，全面完成任務的難度較大，應引起我們的高度重視。農業局要對有關部門和單位進一步明確和落實責任，分工負責，但更需落實牽頭人員和部門，協調各部門相互協作。對各項目區實行拉網式檢查，嚴格按照可研批復和實施方案的要求，強化管理，督促整改。國債資金的使用管理是資金管理的重要環節，加強資金使用管理對于節約國債資金，降低建設成本，提高資金效益是十分重要的。國債資金的使用必須符合國家法律、法規、財經制度，符合項目的建設內容和建設標準，符合合同條款規定的結算手續，否則財務部門有權拒付資金；在國債資金的結算上，財務部門對資金支付憑證的合法性、合規性、手續的完備性及數量、單價、金額的真實性進行審核，對不合法、不合理、不符合條件的事項不予支付資金。

7.切實加強農業投資項目的基礎管理工作。

各單位要認真學習貫徹財政部《財政農業專項資金管理規則》、《基本建設財務管理規定》、《農業部財政項目支出管理暫行辦法》、農業部《基本建設財務管理辦法》、《農業部關于加強建設項目管理的意見》、財政部、農業部及我縣關于加強國債資金管理有關規定以及其他相關農業項目管理制度。各單位要按照會計基礎工作規范化的要求，完善農業項目資金核算，加強項目資金管理，加大對財會人員的培訓力度，嚴格執行會計人員持證上崗制度，凡未取得會計從業資格證書的人員，不得從事農業項目資金會計核算與財務管理工作。進一步完善相關項目資金管理辦法和各項規章制度，不斷提高管理水平。基本建設和重大支農建設項目堅持“專賬核算、專人管理、專款專用、專門檔案”的原則，一般性項目堅持“專項核算、專人管理、專款專用”的原則，嚴禁擠占挪用項目資金。按相關法律法規規定和項目實施要求，完善重大項目實施與物資采購的招投標制度。

8.全面加強項目實施過程的監督管理。

應進一步加強農業專項資金審計監督和廉政檢查監督工作，加強專項資金使用效果的檢查，加大資金監督管理和審計的力度。完善規范的監督檢查辦法和措施，對項目實施的情況嚴格監督檢查，發現問題及時糾正整改，對存在的重大問題采取嚴厲的處罰措施。縣農業局應進一步明確機關各處室對各類型農業專項投資的管理職責和任務，加強專項資金使用效果的監管，切實提高農業專項投資的社會經濟效益。

（作者單位：進賢縣審計局、資溪縣審計局）