加強儲蓄國債管理的思考

儲蓄式國債是指是政府面向個人投資者發行的、以吸收個人儲蓄資金為目的，滿足長期儲蓄性投資需求的不可流通記名國債品種。自1994年首次發行以來，儲蓄國債為籌集財政資金、促進經濟發展、滿足人民群眾投資需求發揮了重要作用。人民銀行作為儲蓄國債發行兌付的監督管理部門，在規范國債運行秩序，規避國債資金風險，維護投資人權益，促進國債市場健康發展等方面積累了豐富的經驗，取得了良好效果。2004年，針對國債發行系統技術落后、發行進度透明度不高、發行任務地區間調劑困難等問題，充分利用現代計算機網絡技術的儲蓄類國債（電子式）問世，進一步活躍了國債市場，豐富了國債發行品種，靈活了任務調劑方式，使得個人投資者能夠更加方便快捷的購買兌付國債。同時，新的國債發行兌付管理體系對人民銀行改進國債管理模式，提高國債發行效率也提出了新的挑戰。如何有效發揮人民銀行在儲蓄類國債管理工作中的積極作用，最大限度的服務和方便投資者成為當前亟待研究解決的現實課題。

一、人民銀行國債管理工作現狀

（一）國債管理職責法定

《中國人民銀行法》第四條賦予了中國人民銀行依照法律規定“經理國庫”的職責；第二十五條規定：“中國人民銀行可以代理國務院財政部門向各金融機構組織發行、兌付國債和其他政府債券”。財政部儲蓄國債發行文件也明確規定：發行期間，中國人民銀行和財政部將按要求對各承銷機構執行情況進行檢查。人民銀行根據相關法律法規，充分履行“政府的銀行”職能，配合財政部門開展國債發行兌付管理工作。

（二）強化國債發行兌付管理

長期以來，人民銀行積極配合財政部門加強儲蓄國債發行兌付管理，通過制定《憑證式國債承銷團成員考評辦法（試行）》和《國債承銷團成員資格審批辦法》等規章制度，建立了金融機構開展國債業務的管理制度體系；通過承銷團成員審查、資格確定、明確發行兌付清算紀律等方式，強化對國債承銷團成員市場準入退出機制建設；通過對超賣、惜售、不及時兌付、會計核算不規范等問題開展監督檢查，以及在年度發行期結束后進行綜合考評等方式，加強對代銷機構日常管理。

（三）推進國債管理信息化建設

近年來，人民銀行大力開展信息化建設，全國范圍內上線推廣了國庫數據信息分析系統（TMIS），整合了國庫信息系統、國庫數據集中系統、國庫會計核算系統等各類國庫系統的數據信息資源，形成了開展數據信息分析的統一平臺。其中，國債管理子系統通過預先制定的規則對國債數據信息進行整理、加工、運算，從而實現國債信息資源的快速交換與全面共享，進一步暢通了系統內國債信息傳遞，為國債管理決策提供了強大的信息支撐。

（四）積極拓展農村國債市場

為普及國債知識、提高投資者對國債的認知度、提高縣域和農村居民的國債投資意識，人民銀行通過多種方式開展國債宣傳，通過“‘服務三農，送國債下鄉’活動”將國債知識和投資理念從城市拓展到農村，促進了農村居民對國債知識的了解，增強了對國債的認可度，提高了購買的積極性，拓寬了農村居民的投資渠道，為增加農民的財產性收入提供了幫助。

二、人民銀行儲蓄國債管理工作的制約因素

（一）職責界限模糊，執法依據不明晰

目前，我國儲蓄國債管理工作以財政部和人民銀行為主，財政部的職責主要體現在國債發行政策制定實施以及國庫資金運用上，人民銀行的職責主要體現在儲蓄國債發行兌付工作具體組織實施以及對市場參與主體的監督管理上，但在實際工作中，雖然在國債發行文件中提到人民銀行是儲蓄國債的監管機構，但沒有專門的法律明確規定人民銀行國債管理的具體職責、權限和工作任務，模糊的法律職責界定制約了人民銀行國債管理職能的發揮。同時，人民銀行在履行國債管理職能時，一般依據國債發行相關文件對儲蓄類國債承銷機構的發行兌付業務進行監督管理，但依據文件的法律層次較低，且未明確具體罰則和操作標準，人民銀行作為“銀行的銀行”，對承銷機構儲蓄國債業務管理卻無法落到實處，嚴重影響了人民銀行國債管理工作的嚴肅性和權威性。

（二）國債管理機制松散，制度缺位導致約束力不足

一是根據目前在國債監管工作中各職能部門的分工，人民銀行負責管理商業銀行等承銷機構具體發行兌付業務，證監會負責證券市場和期貨市場的管理，而財政部作為國債的發行機關對國債的發行和交易進行管理，各職能部門在國債管理中往往各自為政缺乏協調，一方面在國債發行流通過程中出現多頭監管、重復管理現象，另一方面，又可能在部分領域產生監管真空地帶，大大降低國債監管效能。二是儲蓄國債監管制度不完善，對承銷機構違規行為缺乏相應制約手段和處罰措施，人民銀行對國債發行兌付監管過程中發現的違規問題職能以“責令整改”方式處理，制度剛性明顯無法充分發揮。

（三）管理方式和手段滯后，降低國債監管質效

儲蓄國債的發行由各承銷機構進行承購包銷，整個發行過程都由各商業銀行直接承辦，這一發行方式決定其發行操作的封閉性，每一個承銷商都自成體系，發行計劃、數額分配、銷售網點等均由承銷商自行決定，人民銀行只能通過同級商業銀行報送的發行周報了解轄區國債發行情況，對發行任務、銷售情況的掌握相對滯后，對國債的具體銷售過程難以直接介入和實時監督，人民銀行的管理方式仍然停留在實地檢查和審核報表等為主的事后監管模式，不能實現動態實時管理。同時，相關文件規定國債承銷機構應及時向同級人民銀行報送發行任務、發行進度及銷售情況等數據，但在實際工作中，由于缺乏有效約束機制、承銷機構系統內數據報送時間不一致等原因，使得報送數據準確性低、時效性差，導致人民銀行監督效能不能充分發揮。

（四）管理力量薄弱，監督檢查難以及時開展

國債管理是一項專業性很強的工作，需要專門的監管隊伍及豐富的知識儲備。但在實際工作中，由于人員緊缺很多基層行無法實現國債管理人員足額配備，即使有專職國債管理人員，日常國債發行組織和數據報送工作也占據了很大的工作量，開展現場檢查工作具有一定難度，檢查方式主要停留在簡單的查對賬表上，對承銷機構及兌付網點的現場業務檢查頻率難以滿足監管的需求。而真正實施儲蓄國債監管工作，現場檢查是必不可少的環節，國債超發、科目使用、二次買賣合規性的監管，只能通過現場檢查的方式開展，人員瓶頸導致國債監管工作無法進一步深入。

三、人民銀行儲蓄國債管理途徑探析

國債是連接財政政策和貨幣政策的最佳結合點，人民銀行在制定和執行貨幣政策方面具有天然的職責與信息優勢，尤其是在存貸基準利率制定、金融市場交易行為和交易價格的管理等方面的優勢尤為突出。長期以來，財政部和人民銀行在國債管理工作中，各司其職、協調配合，形成比較穩定的協調機制，人民銀行積極參與儲蓄國債管理有助于提高儲蓄國債發行工作水平，也有利于避免因儲蓄利率變動導致儲蓄國債發行政策決策脫節帶來的發行風險。因此，在儲蓄國債管理中，應充分發揮人民銀行的作用，通過強化發行兌付管理，更好地推進儲蓄國債市場發展。

（一）準入退出機制建設

進一步加強承銷團成員審查、確定代銷資格、規范發行兌付流程，嚴格相關報表報送時間及流程規定，強化承銷機構綜合評價機制，利用在金融機構監管中的天然優勢，及時掌握代銷機構的整體運營情況，配合財政部門做好承銷團成員的準入、審批和組建，提升國債發行兌付效率。

（二）產品設計管理

作為中央銀行，人民銀行擁有對于整個金融市場獨特的信息優勢，人民銀行制定的各項貨幣政策會對市場利率產生較大影響，而儲蓄國債利率是市場利率的組成部分之一。人民銀行國庫部門和其他部門相互配合，不僅可以科學設計國債利率定價，也可以為整個國債發行方案設計、發行規模及發行頻率等提供準確的參考。

（三）規范國債核算手續

人民銀行國庫部門可以充分利用法律人民銀行的提供支付結算服務和協調解決清算事項等職責，會同相關部門依法制定承銷機構會計核算規范并監督其執行情況，推動不同承銷機構國債核算手續的統一以及國債管理信息的共享；通過現代化支付系統充分了解承銷機構資金運轉情況，防范和化解各承銷機構的資金清算風險和債權登記托管系統中存在“國債挪用”等風險隱患，為儲蓄國債的順利發行提供技術保障。

（四）現場監管

在儲蓄國債的銷售中，承銷機構雖承擔一定的社會責任，但作為以追求利潤最大化為經營目標的金融企業，承銷機構違規操作行為客觀存在。人民銀行對商業銀行等承銷機構的監督管理，具有天然的優勢和成熟的體系，手段多、范圍廣、時效性強，有利于促進代銷機構合規銷售，維護國債信譽。

（五）金融市場風險管理

而國債市場是金融市場的組成部分，維護金融穩定是人民銀行的重要職責之一，人民銀行強化對儲蓄國債的監管，有利于金融穩定、社會穩定以及國債市場健康發展；對于金融機構突發各類風險，人民銀行在保障國債投資人的相關權益方面作用不可或缺。

四、進一步提升人民銀行儲蓄類國債管理效能的對策建議

（一）完善法律制度體系，制定國債監管細則

對現有法律體系進行補充完善細化，建議由財政部、人民銀行聯合出臺國債發行、兌付核算操作規程及違規行為處罰辦法等，對國債發行和兌付的各項操作進行具體、明確的規定，增強管理措施和處理手段的威懾力，提高國債管理的權威性。

（二）健全國債管理機制，明確部門職能定位

通過行政法規等形式完善國債市場管理辦法，明確界定各管理職能部門的具體職責權限，避免交叉管理或重復管理；建立健全儲蓄國債管理部門聯動機制，通過聯席會議等形式，加強部門合作與信息共享，發揮各自管理優勢，形成管理合力，共同促進國債市場健康發展。

（三）創新管理手段，提高國債管理效率

人民銀行應充分利用現代化支付系統和國債信息管理系統，積極構建國債實時監控網絡，對國債發行、兌付、債權記錄以及資金清算的全過程進行實時監控、動態反映和風險預警，在發行條件、規模、頻率等方面為財政部門提供有價值的數據參考；建立健全市場準入推出機制，強化對代銷機構的日常管理，杜絕超賣、惜售、兌付不及時、服務不到位等現象。

（四）加大監管力度，規范承銷機構代理行為

加大監管力度，建立非現場監督和現場檢查相結合的監管模式，定期或不定期開展現場檢查，避免違規操作行為；加強非現場監督，建立信息報備制度，完善商業銀行綜合評價機制，將國債管理作為重要子項開展綜合評價，實施承銷機構分級管理，進一步提升承銷機構國債發行兌付水平。