破解應(yīng)用系統(tǒng)遷移難題

2010年，天津市開始籌劃建設(shè)內(nèi)網(wǎng)，歷時近兩

年的時間網(wǎng)絡(luò)傳輸平臺搭建完成；2012年1月5日，天津市電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)正式開通。天津市電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)工程作為天津市信息化建設(shè)的重要組成部分，是推進全市信息化建設(shè)的重要舉措之一。根據(jù)國家統(tǒng)一要求，按照全市規(guī)劃，天津市電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)工程分兩期建設(shè)，一期重點完成內(nèi)網(wǎng)傳輸平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺的核心層及匯聚層建設(shè)，縱向聯(lián)接全市16個區(qū)縣，并實現(xiàn)與中央級網(wǎng)絡(luò)平臺的對接，橫向連接黨委、人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院及各委辦局200多個單位。二期重點完成部分重要企事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等接入工作，大力推動應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，完成應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)和遷移工作，基本滿足本市黨政機關(guān)政務(wù)信息的即時共享、安全互通的需求，為推動黨政機關(guān)辦公信息化，進一步提高工作效率提供了技術(shù)支撐。

在天津市電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)應(yīng)用系統(tǒng)實際建設(shè)過程中，我們發(fā)現(xiàn)，最大的難題不在于新建，而在于遷移和改建，當然這種情況不只是天津獨有的，而是一種全國性的現(xiàn)象。正是在這種背景下，我們希望找出一種辦法或者是一個標準，為內(nèi)網(wǎng)應(yīng)用系統(tǒng)遷移或者改建提供些建議，特別是希望能夠給出“在哪些應(yīng)用系統(tǒng)應(yīng)該遷移到內(nèi)網(wǎng)？遷移的標準是什么？”等問題的答案。

界定內(nèi)外網(wǎng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運行范圍

近年來在國家大力推動下，我國大部分省市建成了符合國家規(guī)定要求的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺。按照《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2002]17號）要求，“我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)由政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)構(gòu)成，內(nèi)外網(wǎng)之間物理隔離，政務(wù)外網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)之間邏輯隔離”。各地政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺在骨干傳輸網(wǎng)搭建完成后，相繼開展應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，但中央和地方兩級均面臨著業(yè)務(wù)應(yīng)用推進慢、業(yè)務(wù)應(yīng)用選擇難、業(yè)務(wù)應(yīng)用整合難等問題，較大程度上影響和阻礙了政務(wù)信息化水平的提升。電子政務(wù)應(yīng)用的最大難題就在于如何有效整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源。整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源首先要解決的問題就是合理界定業(yè)務(wù)系統(tǒng)類別，依據(jù)科學(xué)合理的標準，明確何種類別業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)上運行，何種類別業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)在政務(wù)外網(wǎng)上運行。

高效的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺是內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)的有機結(jié)合和統(tǒng)一，規(guī)劃合理、管理規(guī)范的內(nèi)外網(wǎng)發(fā)展模式能有效地提高本地政務(wù)信息化水平，但內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)統(tǒng)一遇到的最大難題在于很難準確界定業(yè)務(wù)系統(tǒng)范圍。電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)不是分裂的個體，而是統(tǒng)一在“電子政務(wù)”下的兩個組成部分，只有明確界定二者的功能、內(nèi)容、服務(wù)對象等問題，才能真正意義上建設(shè)高效、安全的電子政務(wù)體系。明確內(nèi)外網(wǎng)業(yè)務(wù)運行范圍是全面提升電子政務(wù)服務(wù)水平的重要影響因素之一，是加快推進電子政務(wù)應(yīng)用服務(wù)的突破口，是有效解決電子政務(wù)信息資源共享難的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是規(guī)范化管理電子政務(wù)的必要手段和措施。

為此，我們要抓住政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)時機，徹底理順內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)范圍，明確哪些業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)該遷移到內(nèi)網(wǎng)，哪些應(yīng)該遷移到外網(wǎng)，哪些業(yè)務(wù)系統(tǒng)需要新建，新建在內(nèi)網(wǎng)還是外網(wǎng)？一旦這些問題得到明確的界定，就能明確兩者業(yè)務(wù)劃分依據(jù)和范圍，實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)科學(xué)合理遷移與建設(shè)，系統(tǒng)應(yīng)用建設(shè)和推進工作將得到很大程度提升。

如何劃分內(nèi)外網(wǎng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運行范圍

當前，我國關(guān)于內(nèi)外網(wǎng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運行范圍尚未有明確規(guī)定，缺乏標準化操作，各地在結(jié)合本地實際情況下按需進行人為劃分的情況占多數(shù)。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)要求，結(jié)合其它省市經(jīng)驗，以及天津?qū)嶋H情況，我們認為，在確定內(nèi)外網(wǎng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運行范圍時主要考慮服務(wù)功能、涉密與否兩個因素。

服務(wù)功能

2006年5月，中辦18號文件《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于推進國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》明確指出，“政務(wù)內(nèi)網(wǎng)由黨委、人大、政府、政協(xié)，法院和檢察院的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通形成，主要滿足各級政務(wù)部門內(nèi)部辦公、管理、協(xié)調(diào)，監(jiān)督和決策的需要，同時滿足副省級以上政務(wù)部門的特殊辦公需要。政務(wù)外網(wǎng)主要滿足各級政務(wù)部門社會管理、公共服務(wù)等面向社會服務(wù)的需要。”2009年，國家發(fā)改委和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進國家電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)工作的通知》（發(fā)改高技[2009]988號）文明確規(guī)定，“今后凡屬社會管理和公共服務(wù)范疇及不需在國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)上部署的業(yè)務(wù)應(yīng)用，原則上應(yīng)納入國家政務(wù)外網(wǎng)運行，已建并投入運行的該類業(yè)務(wù)系統(tǒng)，要抓緊制定遷移方案向政務(wù)外網(wǎng)遷移，并逐步實現(xiàn)其業(yè)務(wù)在政務(wù)外網(wǎng)上的部署和應(yīng)用。”

上述規(guī)定在基本方向上明確了內(nèi)外網(wǎng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)服務(wù)定位，具體來說，內(nèi)網(wǎng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)具有內(nèi)部性，服務(wù)功能主要定位于服務(wù)政府及其工作人員，以期達到提高行政效率、降低行政成本、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策的效果。外網(wǎng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)具有社會屬性，服務(wù)功能主要定位于服務(wù)社會公眾及企事業(yè)單位，應(yīng)逐步擴大網(wǎng)上審批、查詢、交費、辦證、咨詢、投訴、求助等服務(wù)范圍，不斷提高政府公眾服務(wù)能力，以期達到提升公眾服務(wù)水平和滿意度的效果。在延伸范圍方面，內(nèi)外網(wǎng)存在顯著不同，國家明確要求政務(wù)外網(wǎng)要延伸到縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而內(nèi)網(wǎng)由于其涉密程度高、投入成本大，國家只明確要求延伸到副省級市（直轄市延伸到區(qū)縣）。

涉密性

為了進一步明確內(nèi)網(wǎng)的涉密屬性，2002年10月，中共中央保密委員會4號文件《關(guān)于加強計算機信息網(wǎng)絡(luò)保密管理的通知》規(guī)定，“政務(wù)內(nèi)網(wǎng)要嚴格按照涉密信息網(wǎng)絡(luò)的要求建設(shè)和審批”。依據(jù)該規(guī)定，政務(wù)內(nèi)網(wǎng)上運行涉密信息，屬于涉密信息系統(tǒng)，政務(wù)外網(wǎng)屬于非涉密信息系統(tǒng)。政務(wù)內(nèi)網(wǎng)承載的信息屬于國家秘密、工作秘密或內(nèi)部敏感信息的范疇，應(yīng)按照涉密信息系統(tǒng)的保密要求進行建設(shè)、使用和管理。政務(wù)外網(wǎng)承載的信息屬于非涉密信息的范疇，可按照非涉密信息系統(tǒng)的保密要求進行建設(shè)、使用和管理。

針對服務(wù)功能和涉密性這兩個標準，在劃分內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)業(yè)務(wù)范圍時優(yōu)先選擇“服務(wù)功能”這一標準。這是因為，某個業(yè)務(wù)系統(tǒng)其服務(wù)功能較涉密與否更容易確定，舉例來說，天津市法院綜合信息系統(tǒng)可以確定為專門服務(wù)于法院系統(tǒng)，也就是說它是服務(wù)于政府某一部門，屬性是對內(nèi)的，應(yīng)該在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)上運行；上海市企業(yè)基礎(chǔ)信息共享與應(yīng)用系統(tǒng)項目可以確定其服務(wù)對象為企業(yè)，是服務(wù)于社會公眾的，屬性是對外的，應(yīng)該在政務(wù)外網(wǎng)上運行。而某應(yīng)用系統(tǒng)是否涉密該由國家保密局等專業(yè)機關(guān)確定還是由系統(tǒng)使用者確定，目前各地在業(yè)務(wù)系統(tǒng)遷移過程中無統(tǒng)一定論，缺乏相關(guān)有力的法律法規(guī)支撐，由此造成了內(nèi)外網(wǎng)業(yè)務(wù)范圍劃分不明確和管理混亂等。以上述的法院綜合信息系統(tǒng)為例，無法確定其是否涉密，所以難以確定其應(yīng)在內(nèi)網(wǎng)上運行還是在外網(wǎng)上運行。所以，一般在分析業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)在內(nèi)網(wǎng)運行還是外網(wǎng)運行時，我們主要根據(jù)其服務(wù)功能來界定。