切實提高立法質量

入刊理由：

“國無法不立，民無法不治”，法治是現代化建設的目標和有力保障，是現代文明的標志和里程碑。建立健全民主法制，是保障國民經濟健康運營，維持經濟快速平穩發展的重要條件。立法是法治的源頭，是執法的前提，離開立法就無從談執法，也就沒有法律的規范作用。加強民主法制建設，不僅要做到執法必嚴、違法必究，切實提高立法質量，做到“法莫如顯”也必不可少。提高法規草案的質量和水平，是當前地方立法中亟待著重加強的一項工作。總結以往立法實踐，筆者認為應當著重抓好以下幾方面的工作。

科學編制立法計劃

把握社會現實和發展趨勢。從立法實踐看，既要了解存在的社會問題，還要總結解決這些問題的經驗，才能蘊育出運用立法解決這些問題的可能性。同時，還必須對社會發展趨勢有透徹的了解，掌握社會運動的客觀規律，分析這一規律發揮作用的社會條件，從而使立法計劃符合社會發展要求。

掌握現行法律制度及其運行情況。關鍵在于分析現行法律制度及其所調整的社會關系，掌握現行法律制度對解決社會問題所起的作用，并對現行法律制度進行成本效益分析。要重點把握現行法律制度解決了哪些社會問題，還有哪些問題沒有解決或沒有徹底解決；現行法律制度的缺陷是什么，如何彌補現行法律制度的缺陷。然后，從調節社會關系出發，爭取用最低的成本追求最大的社會效益，在此基礎上安排立法項目，制定立法計劃。

充分反映社會各方面對立法工作的要求。立法計劃要符合客觀實際，就應當集中各方面的智慧，聽取各方面的意見、建議，充分發揚民主，保證立法計劃的科學性、民主性。現在的立法計劃項目主要是由政、法院、檢察院、社會團體、立法機關機構、部門提出來的。因此，雖然大部分的立法項目能夠很好契合實際需要，但仍有不少項目部門痕跡較重——忽視或者延誤了一些亟待立項的法規，而將一些可放緩項目擺在了首位。在編制立法計劃時，要特別重視人民性問題，傾聽人民群眾的呼聲，就掌握了社會運行的脈搏，集中人民群眾的智慧，就掌握了解決社會問題的鑰匙。

立法機關應做到工作前置

不適當地強調地方和部門利益是現在法規草案中存在的主要問題之一。由于多數法規案是由部門起草的，難免帶有部門利益痕跡。因此，立法機關必須做到工作前置，在法規案起草時就提前介入。

立法機關的工作前置，對行政機關起草法規草案而言，是參與，而不是代辦；是介入，而不是包辦。立法機關可以在立法調研、意見征求、論證、協調、法規草案最后定稿等階段參與工作，既可以參與全部工作，也可以參與部分階段工作。立法機關提前介入：一是有助于全面了解有關法律法規及其施行情況。二是有助于了解需要通過立法解決的社會問題，以及所要調整的社會關系。三是有助于形成較為全面的法規草案。立法機關以一個處于超脫地位、專門從事立法工作的機構，參與法規草案起草時，能夠從全局考慮問題，提出合理的意見，為保證法規草案的合法性和可行性，運用立法技術的準確性，使用語言文字的規范性等具有積極的作用。四是有助于協調各方面工作，更好地調整社會關系。立法就是在矛盾的焦點上定準則，盲目制定評判標準，后果不堪設想；不敢制定評判標準，立法就沒有效益。因此，法規草案起草過程中必須對一些矛盾進行協調，在各種意見和矛盾中間尋求平衡。立法機關提前介入后，可以盡可能幫助各部門化解矛盾，協調關系，避免將矛盾帶進法規草案中去，為立法機關的審議創造良好的條件。

嚴把法規草案審議入口關

政府部門向人大常委會提交的法規草案，一般由人大常委會有關工作機構進行審查，提出審查意見，由主任會議決定是否列入常委會會議議程。但由于主任會議需要研究的問題眾多，不能對政府提請審議的法規草案進行全面的實質性審查，因此，這些法規案一般都能被列入常委會會議議程。也就是說，政府提出的法規草案，不管是否成熟，進入立法機關審議程序都是比較容易的。正因為如此，提高法規草案質量，嚴把法規草案審議程序入口關是十分必要的。為此，要強化常委會工作機構審查法規草案工作的力度，向常委會主任會議提出更為全面的、符合實際的審查意見，為主任會議提供法規草案進入審議程序的科學依據。常委會工作機構應重點加強以下幾方面的審查工作：

一是加強對法規草案的必要性審查。根據立法法第64條的規定，地方立法可以作出規定的事項有：為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項；在全國人大及其常委會專屬立法權之外，中央尚未立法的事項。由此可見，地方立法可以作出規定的事項是比較多的。有關工作機構對法規草案進行審查時，要從本地區實際出發，合理配置立法資源。

二是加強對法規案的可行性審查。這就要求做到堅持改革決策與立法決策的統一，具體來說就是：凡是有關改革的大政方針已經確定的，改革的基本經驗比較成熟的，要及時立法，用法律形式固定下來；改革目標比較明確，但還不具備實施整套法規規范的，為了推進改革，便于時機成熟時全面用法規規范，可以先制定暫行或試行辦法；立法基本條件尚不具備，現實生活中又迫切需要有章可循的，可以要求政府先制定規章，經過實踐，總結經驗，再研究起草法規。

三是加強對法規草案合法性審查。這里主要強調的是堅持法制的統一。在法規調整問題上，要按照立法法的規定，根據立法權限立法，防止超越職權立法。地方立法從性質上講，是對國家立法的補充，是整個國家法律體系的組成部分，它不能與國家法律相抵觸。凡是法律、行政法規已作明確規定的，地方立法就不要再作重復規定，更不能作出不同的規定。尤其一些部門比較熱衷的行政處罰規定，要嚴格按照行政處罰法的原則把握，決不能以任何理由作出變通規定。

四是加強對法規案的適當性審查。適當性審查在實踐中是較難把握的，這包括法規草案的規定在整個法律、法規體系中是否適當；法規案的內容、形式和結構、立法的時機是否適當等等。這就要求審查者具有較全面的法律知識和較廣泛的社會實踐知識，運用科學的立法技術衡量法規，審查法的形式是否符合內在要求，法的內容是否符合實踐要求，法的規范是否符合邏輯要求，這樣才能保證制定出高質量的法規。

責任編輯：董 菁