改革我國現行農村土地產權制度的策略研究

產權是一組經濟社會權利，具有有界性、排他性、可支配性、可分割性等特點。農村土地產權是指以農村土地所有權為基礎，以土地使用權為核心的包括農村土地的所有權、占有權、使用權和支配權等一系列權利。農村土地產權制度則是國家為調整與農村土地產權有關的權力關系所做出的一系列制度性規定。建立合理的、有保障的農村土地產權制度對于解決“三農”問題極其重要。

1.我國農村土地產權制度現狀

1.1所有權現狀 目前我國農村土地制度的基本狀況是：土地所有權屬于集體，農戶擁有一定期限內的承包經營權；土地經營權可以在承包期間依法、自愿和有償轉讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統農地制度的創新，但是在中國的一些地區，所有權的模糊性已經產生，導致土地關系混亂，這不僅表現在土地產權主體的二重化上，還表現在“集體”作為土地產權主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉鎮，并沒有明確的規定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權；后者表現在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉鎮長、書記等代行集體土地所有權也就成為必然，但這同時會產生復雜的委托代理關系，最終導致土地利用的低效率。我國現行體制下的農地產權可分為三部分：一是農地所有權歸集體所有，集體依法組織土地發包或對土地進行再調整；二是農民獲得農地承包權和使用權，農民可自由安排生產；三是國家對農民的承包經營權進行嚴格的規定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農地的真正處置權，因此農民對農地的所有權并不是完整意義上的所有權，而是一種不完全或稱作“有限的農地所有權”，還存在著外部力量對農地所有權的種種侵蝕，容易導致產權殘缺。由于所有權不明晰，形成了集體和農民雙方對自身權利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農村，農地頻繁調整，農民很難長期穩定地使用土地。

1.2 收益權現狀 我國目前模糊的土地收益權導致農民沉重的稅費負擔。所謂土地收益權指的是擁有土地帶來的損益的權利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉讓、轉租所獲得的益處等。收益權的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農地的產權關系模糊導致了農民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮干部的“尋租”行為嚴重，農民應得權益得不到合法保障，農民的負擔沉重。雖然家庭聯產承包責任制規定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執行起來成了一種模糊的土地收益權分配方案，這是因為具體的標準是由村鎮自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內向農民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農民對其缺乏有效監督機制與能力，導致合法權益得不到應有保障，更有不少地方的村鎮集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當前我國農村土地產權制度存在的問題

2.1農村土地產權主體模糊 根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現象。《憲法》規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權主體有國家、鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農業生產合作社等農業集體經濟組織，沒有農民。那么哪些土地歸哪些產權主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規定集體土地的所有權代表為農業生產合作社或村民委員會，也可以是鄉（鎮）農民集體經濟組織，但村、鄉（鎮）兩級誰為所有權代表規定不明確。另外，《土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。據此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規定不完全一致。上述法律規定在實際操作中經常出現多元主體對農村土地產權交叉所有的問題。

2.2 農村土地產權界定不明晰 農村土地產權界定不明晰主要表現在三個方面： 所有權界定不明晰。農村土地所有權歸集體經濟組織，但究竟屬于哪一級集體經濟組織，是鄉（鎮） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區域的變更，造成所有權的界定不清楚；土地使用權界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區的農村土地進行過多次小調整及不同程度的大調整，調整的實質是調整土地使用權，這與農民土地使用權穩定的期望是不相符的；處置權界定不明晰。由于所有權界定的不清楚，必然導致土地處置權的混亂。

2.3農村土地產權權責混亂 我國現行農地權利制度權項內涵不清，權責混亂現象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監督沒有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權利和義務缺乏具體的規定。在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經營者之間資產利益約束。農民在耕地上的權利也很不明確，時常面臨被鄉村兩級政權組織征調他用的風險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發生的農民與鄉村政府因土地使用權造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經營在所難免。

2.4基于農村土地產權的管理機制乏力 隨著我國農村經濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農村土地權利已經由原來籠統的土地所有權細化為土地占用權、使用權、收益權、處分權。土地抵押等權利的使用現象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權性質的前提下，進行了有限期的土地使用權拍賣。根據物權公示原則，在設立、變更、轉移、消滅物權時，必須履行一個能讓外界承認該權利變動的程序。對于土地物權而言，該公示就是登記。但我國現行法律僅對集體土地所有權和集體土地建設用地使用權確立法定的登記發證制度（實際上有些地方連集體土地所有權的登記工作也沒有很好地開展），對大量農用地（包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等）和未利用地卻沒有設立使用權。未依法進行登記的各項土地權利，其主體權益難以保障，同時又給農村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農村土地產權制度改革的幾點建議

3.1要考慮路徑依賴 在設計農村土地產權制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現實國情去改革我國的農村土地產權制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結果會事與愿違。考慮到路徑依賴問題，我國農村土地產權制度改革的方向應該是在堅持農村土地集體所有的前提下，強化農民對現有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農民用、養土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經營慣性，保障農業的可持續發展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應。改變目前農村土地產權制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農民的利益，嚴格控制占用農業用地；對非農用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農民的自發創造性，對目前農民自發嘗試的土地使用權流轉方式，如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規范和引導。

3.3要注意制度變遷的兩個層面 制度變遷有兩個層面，一是形式或技術層面，這個層面的變遷完全可以大膽借鑒國外經驗，如股份制、股份合作制的技術和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權制度、使用權制度，是一個錯綜復雜的利益博弈過程。各國的產權根基、法律制度和文化傳統不同，這一層面的制度變遷無法照搬外國經驗。

總之，我國農村土地產權制度需要進一步改革。把技術層面和制度層面分開，是我國農村土地產權制度進一步改革必須堅持的原則；考慮路徑依賴的作用，科學選擇兩種制度變遷模型是我國農村土地產權制度進一步改革應該探討并把握的問題。

摘自《農村經濟問題》