淺析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)

【摘 要】 本文在分析農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及存在的主要問題的基礎(chǔ)上，積極探索財(cái)政建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的新思路和具體措施。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 人口老齡化 農(nóng)村城市化 公共財(cái)政

1. 建立健全我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

1.1農(nóng)村人口老齡化問題帶來的挑戰(zhàn)

按國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總?cè)丝谥械谋壤^10%和7%，即可看作是達(dá)到了人口老齡化。2003年，我國(guó)60歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎鼐鸵呀?jīng)達(dá)到了11%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)人口老齡化的顯著特征是“城鄉(xiāng)倒置”，農(nóng)村人口老齡化程度高于城市。農(nóng)村不僅是我國(guó)老年人口最多的地區(qū)，也是老齡化程度和老年撫養(yǎng)比最高的地區(qū)。因此，農(nóng)村人口老齡化問題所帶來的前所未有的挑戰(zhàn)，需要我們認(rèn)真探索并建立健全適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1.2農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障主要依賴家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和集體養(yǎng)老這三種方式。隨著人口老齡化進(jìn)程加快及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，這種養(yǎng)老保障格局將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

土地保障功能日趨衰減。我國(guó)人多地少，農(nóng)民承包的土地?cái)?shù)量有限，農(nóng)業(yè)的比較收益低，土地承載負(fù)擔(dān)重。來自土地的收入在農(nóng)民收入來源中所占比重呈下降趨勢(shì)，土地對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障作用越來越不明顯。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行引發(fā)了與之相適應(yīng)的分配方式的變革，集體的內(nèi)部積累機(jī)制受到相當(dāng)程度的削弱了集體對(duì)社區(qū)保障的投入，使農(nóng)民喪失了集體的福利保障。

1.3農(nóng)村城市化進(jìn)程加快的必然要求

城市化是指人類生產(chǎn)和生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的過程，它不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，是傳統(tǒng)勞動(dòng)方式、生活方式向勞動(dòng)與生活方式的轉(zhuǎn)化。同時(shí)，一些制度性的不平等加劇了城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民的弱勢(shì)地位逐漸顯現(xiàn)。如果考慮水電、、文教衛(wèi)生、社會(huì)保障等差別，城鄉(xiāng)居民的收入差距實(shí)際已達(dá)6∶1左右，而世界上大多數(shù)國(guó)家僅為1.5∶1。城鄉(xiāng)差距大使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程。農(nóng)民工作為城市化進(jìn)程中的特殊群體，他們普遍不具備進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)承受能力，而現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中沒有為他們提供相應(yīng)的制度安排。

2. 我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)前存在的主要問題及現(xiàn)狀

2.1農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不穩(wěn)定，缺乏保障

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在制度上的不穩(wěn)定性。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，因此各地對(duì)這一政策的建立、撤消，保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長(zhǎng)官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，缺乏穩(wěn)定性。

2.2財(cái)政投入少，資金來源單一，造成農(nóng)保覆蓋面小，保障水平低，社會(huì)互濟(jì)性差

1992年頒布的《基本方案》規(guī)定多年來在實(shí)行過程中，基本是由農(nóng)民自己繳費(fèi)自己養(yǎng)老，集體和國(guó)家的責(zé)任基本沒有體現(xiàn)，大多數(shù)集體無力或不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼，而且不存在社會(huì)統(tǒng)籌。這樣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金只能由個(gè)人全部繳納，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄或個(gè)人自我儲(chǔ)蓄積累保障。造成農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投保人數(shù)少，覆蓋面小，總體繳費(fèi)水平偏低，養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)辦法不合理，每人平均月養(yǎng)老金只有十幾元，甚至幾元，這樣的待遇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能使養(yǎng)老人員安度晚年。由此可見，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障水平低，社會(huì)互濟(jì)性差，缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性。

2.3養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在缺陷

2.3.1沒有建立起切合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際的可行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況是存在失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、還有仍以土地為主要生活來源的農(nóng)民，這些不同身份和背景的農(nóng)村勞動(dòng)力，其負(fù)擔(dān)能力不同，所以應(yīng)因人制宜，針對(duì)不同身份的農(nóng)村勞動(dòng)力，根據(jù)其屬性和負(fù)擔(dān)能力的不同，分層次建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2.3.2現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的有機(jī)銜接。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入，城市化的步伐將會(huì)加快，有更大量的農(nóng)村勞動(dòng)力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將成為勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙。農(nóng)民工作為城市化進(jìn)程中的特殊群體，他們普遍不具備進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)承受能力，而現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中沒有為他們提供相應(yīng)的制度安排，使他們成為沒有任何養(yǎng)老保障的真空階層。

3. 建立與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建議

3.1確立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的地位，保持其制度上的穩(wěn)定性

應(yīng)當(dāng)確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。國(guó)家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針政策變化無常，不利于這項(xiàng)工作的開展。全國(guó)各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度，都導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不穩(wěn)定性。而立法是達(dá)到穩(wěn)定政策的最好途徑。同時(shí)，注重制度化建設(shè)，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法以及基金管理、財(cái)會(huì)制度、審計(jì)監(jiān)督、定期公示等一系列的管理制度，并且在試點(diǎn)中不斷完善，強(qiáng)化制度化、規(guī)范化、法律化的管理。

3.2優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，分類建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

3.2.1完善被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。切實(shí)做好被征地農(nóng)民的生活保障，圍繞構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)保障體系這一目標(biāo)，加強(qiáng)被征地農(nóng)民基本生活保障制度與城鄉(xiāng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。

3.2.2將農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，使他們?cè)谙蚍寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過程中，逐步從土地保障轉(zhuǎn)換到社會(huì)保障系統(tǒng)。在制度設(shè)計(jì)上，要適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)，使其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益可以方便地轉(zhuǎn)移接續(xù)，并保證其流動(dòng)就業(yè)過程中社會(huì)保障權(quán)益不受侵害。對(duì)于長(zhǎng)期在城市就業(yè)并定居的農(nóng)民工，應(yīng)逐步納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3.2.3對(duì)于仍然固守在農(nóng)村以土地為主要生活來源的農(nóng)民，則需要逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高保障能力。明確政府在建設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的主導(dǎo)作用，拓寬資金籌集渠道，變“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔”為“個(gè)人、集體和政府”三方共同籌資，根據(jù)各地農(nóng)民人均純收入情況逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資水平，并同步增加保險(xiǎn)的享受標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.4積極探索“城保”和“農(nóng)保”相對(duì)獨(dú)立，又可以相互轉(zhuǎn)換的運(yùn)行模式，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障打好基礎(chǔ)。針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)保保障水平偏低且固定不變的缺陷，實(shí)行將最低繳費(fèi)和給付標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的，建立繳費(fèi)的增長(zhǎng)機(jī)制，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的可選擇機(jī)制和待遇調(diào)整機(jī)制。擴(kuò)大政府對(duì)農(nóng)民提供適當(dāng)保費(fèi)補(bǔ)貼的范圍，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。

3.3加大公共財(cái)政投入力度，擴(kuò)大農(nóng)保覆蓋面和提高其社會(huì)保障功能

要根據(jù)黨的十六屆六中全會(huì)關(guān)于“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”和“加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入”的要求，以繳費(fèi)補(bǔ)貼、老人直補(bǔ)、基金貼息、待遇調(diào)整等多種方式，逐步擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，建立農(nóng)民參保提高待遇水平。

公共財(cái)政要全過程支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，降低農(nóng)民參保門檻，提高保障水平。公共財(cái)政要加大對(duì)工作體系的投入，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)不再提取管理服務(wù)費(fèi)，人員和工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，盡快解決原制度從保險(xiǎn)費(fèi)中提取管理費(fèi)，用于人員和工作經(jīng)費(fèi)的。同時(shí)要以多種方式建立農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度。在面向農(nóng)民的籌資上，要降低門檻，堅(jiān)持政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，以政府投資為主，低水平起步，建立農(nóng)民的最基本養(yǎng)老保障制度。

（作者單位：俞健：蘇州工業(yè)園區(qū)檔案中心；劉慶：蘇州工業(yè)園區(qū)建屋發(fā)展有限公司）