發展中國農村社會保障的基本構想

摘 要：中國農村社會保障體系的建設要想取得實效，必須從宏觀的政策層面到微觀的執行措施有一個系統的框架，統籌規劃，因地制宜，分步實施，穩步前進，既不能一蹴而就，也不能徘徊不前。

關鍵詞：農村；社會保障；中國

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）19-0066-03

農村社會保障作為中國整體社會保障制度的重要組成部分，其建設思路與發展模式與城鎮居民社會保障制度比較起來，既有共同之處，也有明顯的自身特色。因此，中國在逐步發展農村社會保障制度的過程中，既要借鑒國內城市社會保障制度與國外農村社會保障制度建設的成功經驗，也要結合中國農村的實際情況，制定出符合中國國情的農村社會保障制度建設與發展的整體思路與具體措施，充分發揮農村社會保障制度的“減壓閥”與“穩定器”作用，為中國新農村建設事業作出應有的貢獻。

一、發展中國農村社會保障制度的基本原則

農村社會保障制度的建設是一個龐大而又復雜的系統工程，涉及的范圍非常廣泛，需要考慮的因素極多，因此，中國農村社會保障制度的建設必須首先明確指導思想，從宏觀層面有一個整體的把握，理清脈絡，確定思路。中國農村社會保障制度的建立，要遵循十六屆五中全會和十六大政府工作報告的精神，在第十一個五年計劃期間，要認真解決進城務工農民的社會保障問題，有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度。加快農村新型合作醫療制度的試點工作，發展農村社會福利、社會救濟、優撫安置和社會互助等農村社會保障事業[1]。

具體說來，中國農村社會保障制度的建設與發展需要遵循以下原則與思路。

（一）必須堅持“低標準、廣覆蓋、深層次、可持續”的原則

中國農村社會保障制度建設還處于剛剛起步的階段，雖然歷經幾十年的資本積累之后，中國的綜合經濟實力大為增強，但是由于農村人口數量巨大，農村社會保障體系的歷史遺留漏洞及欠債問題很多，所以相對來說農村社會保障建設資金缺口依舊比較大，短時間內投入的一次性專項資金也就不可能太多。因此，中國現階段農村社會保障體系的建設不可能追求過高的保障標準，而只能確保保障范圍的擴大，盡最大努力做到“應保盡保”，也就是常說的“低標準、廣覆蓋”。另外，在建設中國農村社會保障制度的過程中要注意保障體系和內容設計的科學合理，做到層次分明，結構合理，既符合中國農村當前的實際情況，使農村社會保障建設資金的使用效率最大化，又能滿足未來農村更高保障項目的發展需要，同時具備經濟性與可持續發展性，達到“深層次、可持續”的發展目標。

（二）在農村社會保障的內容安排上要循序漸進，依次提高

正是由于中國農村社會保障制度建設需要遵循“低標準、廣覆蓋、深層次、可持續”的發展方針，因此，在農村社會保障項目和內容的選擇上面必須先后有序，不可能齊頭并進。針對中國農村的實際情況，應當先將養老保險和醫療保險以及最低生活保障制度作為現階段中國農村社會保障制度建設的重點。原因主要有以下幾個方面：首先，因為計劃生育國策的長期實行，農村核心家庭規模的日益縮小，傳統的以子女為依靠的農村家庭養老模式正在逐步瓦解，另外由于農村產權制度與經濟體制的改革，農村集體經濟很多時候也是名存實亡，集體經濟對農民養老的幫扶作用也是日漸微弱，新時期農民的養老問題只有通過市場化的途徑來解決。其次，很多農民由于長期從事繁重的體力勞動以及營養不良等諸多因素，造成農民在到達一定年齡階段，尤其是年老之后往往疾病纏身，不僅喪失勞動能力，而且會給家庭帶來沉重的經濟負擔，甚至會使已經脫貧的農村家庭再次返貧，因此，醫療保險對農民的重要性也就顯得尤為重要。最后，對比城市低收入者來說，農村的低收入群體由于客觀環境與自身因素的限制，通常缺乏增收創收的途徑，人數也相對較多，并且往往處于絕對貧困的狀態，所以最低生活保障制度對維持農村低收入群體的基本生活以及維護農村社會的穩定具有舉足輕重的作用。綜合考慮以上幾個方面可以看出，中國現階段農村社會保障制度的建設必須以農村養老保險、農村醫療保險、農村最低生活保障制度三大內容為核心，因為這三大部分是現階段中國農村社會保障體系里面最欠缺的，也是農民最迫切需求的，集中資金和精力重點主攻這三大領域就是“好鋼用到刀刃上”，會取得立竿見影的效果。

至于社會福利等較高層次的社會保障內容，需要等到時機成熟的時候再逐步納入農村社會保障體系的范疇。一方面，高層次的社會保障內容往往需要大筆的資金投入，是一個“燒錢”的領域，如前所述，中國農村社會保障體系的歷史欠債問題很多，所以在很長一段時期之內中國對農村社會保障領域的資金投入是一種彌補性的“還債”，因此現階段中國政府對農村社會保障的“凈投入”依舊比較少，只能提供最重要、最急需的保障內容。另一方面，高層次的社會保障項目不僅花錢較多，而且對保障項目的綜合管理水平要求也比較高，而中國農村社會保障制度的建設還處在探索和試驗階段，如果所有的保障項目齊頭并進，不僅會降低政府的宏觀社會保障管理水平，而且會承擔較大的風險。因此，綜合考慮這兩方面的因素，中國農村社會保障制度在保障項目的選擇上是要有明顯的先后順序的，必須依據“前簡單，后復雜；先低級，再高級”的發展路徑，這樣做不僅能保證農村社會保障資金的使用效率，而且能提高農村社會保障制度實施的實際效果。

（三）在農村社會保障的實施對象選擇上要分批推進，先易后難

中國現階段的農村社會保障制度建設不僅在保障項目的選擇方面有著先后順序，而且在保障對象的遴選方面也不是同步進行的。由于農村地區從業人員的工作性質多種多樣，既有傳統的純粹務農人員，也有半工半農性質的農民工，更有已實際脫離農業生產領域的個體戶和工商業者，這些不同工作性質的農村居民的生活來源不同，對農村社會保障項目的需求緊迫程度也有所不同，因此要分批將他們納入農村社會保障體系的覆蓋范疇。一般來說，應先將農村地區的農民工、個體戶、工商業者等已部分或全部脫離農業生產領域，收入水平相對較高的農村居民作為農村社會保障制度的實施對象，因為這部分人繳費能力較強，同時參保的積極性也比較高。而作為農村人口構成主體的純粹務農人員因為人數眾多，收入較低，同時對農村社會保障制度的認知度和熱情也比較低，因此只能在后期逐步分批納入農村社會保障體系的覆蓋范疇。這樣做就不會在短時間內造成巨大的財政壓力，對農村社會保障的管理難度也較低，有利于中國農村社會保障制度的可持續發展。

二、建設中國農村社會保障制度的具體措施

在建設中國農村社會保障體系的過程中，除了上述宏觀性的指導思想和基本原則需要遵循外，執行層面的具體措施與手段也是需要認真考慮的，因為這些微觀性質的途徑與方式往往會決定中國農村社會保障制度的最終成效。總的來說，中國農村社會保障制度的建設要想取得良好的實際效果，在具體的執行措施方面可以參考以下幾點。

（一）持續加大對農村社會保障領域的資金投入力度

雖然由于綜合國力的增強，中國各級政府對農村社會保障制度建設的資金扶持力度在逐步加大，但由于中國長期以來的二元經濟社會結構，導致中國農村社會保障制度建設存在很大的漏洞，在很多領域甚至是空白狀態。因此，中國政府對農村社會保障投入的資金雖然從總量上看比較多，但很多是用來償還以前欠下的舊債，真正的新增資金投入量實際上是比較少的。所以在未來較長的一段時期內，中國各級政府對農村社會保障的資金投入量要保持在一個較高的水平，為中國農村社會保障體系的建設提供充裕的資金支持。另外，中國政府也要尋求農村社會保障所需資金的多種融資渠道。除了傳統的財政專項撥款之外，也應該建立一個專門的預算外資金，用來彌補農村社會保障資金的缺口。此外，應適應新形勢的需要，用市場化的方式來籌集農村社會保障建設所需資金。例如可以征收社會保障專項稅或社會保障附加稅，以稅收的形式為社會保障制度建設提供一個“資金蓄水池”。同時，由于社會保障專項資金的數額非常巨大，而且面臨通貨膨脹導致的“縮水”問題，應該認真考慮社保基金的入市問題，以確保社保資金的保值增值，只是在實行的過程中要充分評估社保資金入市的風險，不奢求過高的投資回報率，而要以社保資金的安全性為首要目標，以免竹籃打水一場空。

（二）加快中國農村社會保障的專項立法進程

中國農村社會保障制度建設的情況非常復雜，涉及面非常廣泛，需要考慮的因素也很多，因此除了國家宏觀層面的政策指導外，還需要相關法律的大力支持和維護。首先，中國政府應制定統一性的《社會保障法》，用法律的形式將中國農村社會保障制度建設的原則、條件、形式、內容等諸多方面確定下來，并且規范各級政府在農村社會保障制度建設中的權利、義務與責任。其次，應加快農村社會保障相關配套法律的制定步伐，因為基本的《社會保障法》是農村社會保障制度宏觀層面的整體規劃，因其需要考慮的因素很多，所以很多細節不可能規定得過于詳細，這就需要多種有關農村社會保障的配套法律來進行彌補。國務院要根據《農村社會保障法》的精神和要求，進一步完善《農村五保戶供養工作條例》，并制定《農村養老保險工作條例》、《農村合作醫療工作條例》和《農村最低生活保障工作條例》等法規，使《社會保障法》的法律規定具體化、可操作化[2] 。最后，由于中國農村地區的經濟發展水平差異比較大，社會風俗也存在顯著差異，農村社會保障在法律層面也不可能搞“一刀切”，因此，應允許基層政府依據實際情況制定地方性的農村社會保障法律法規，作為國家層面的農村社會保障法律的有力補充，充分提高中國各層次農村社會保障法律的精確性和時效性。

（三）努力提高中國農村社會保障的綜合管理水平

由于中國農村社會保障制度起步較晚，農村基層工作人員的理論水平和實際操作能力不強，再加上農民的維權意識不夠高以及其他一些因素的影響，共同造成中國農村社會保障的管理水平較為低下。甚至出現了一些不合理的現象和問題，主要表現為農村社會保障的主管部門縱橫交錯，權責不清，管理成本過高；農村社會保障專項資金的挪用、占用現象比較嚴重。因此，要想提高中國農村社會保障的綜合管理水平，應當主要從以下幾個方面著手：第一，理清農村社會保障的隸屬關系，明確各級主管部門的權利和職責，盡可能地減少“多龍治水”現象的發生，以提高政府對農村社會保障的管理效率，較低管理成本，使有限的農村社會保障資金能更大程度地被有效利用。第二，加大對農村社會保障資金的管理和監督力度，必須設立專門的農村社會保障資金賬戶，并嚴格地執行“收支兩條線”的財政資金審批制度，提高農村社會保障專項資金的安全性。同時，對侵占農村社會保障資金的行為給予及時的嚴肅處理，不可姑息養奸。

綜合以上幾個方面，中國農村社會保障制度的建設是一個長期性的復雜過程，需要耗費大量的財力、物力和時間，同時也存在一定的風險和不確定因素。因此，為盡可能地提高中國農村社會保障制度的建設步伐和階段性成果，就必須事先規劃，統籌安排，分步實施，因地制宜，盡最大努力打贏這場“攻堅戰”。

參考文獻：

[1] http://www.xinhuanet.com/report/16j5zqh/.

[2] 田野.中國農村發展重大問題研究[M].北京:科學出版社，2004:258.

[責任編輯 陳麗敏]