配額之痛

2009年，歐盟向世貿組織提出，擬修改部分禽肉產品的關稅減讓表，將關稅改為關稅配額。2012年，歐盟與巴西、泰國就補償問題完成談判，確定相關產品關稅配額的分配。據悉，有關措施將于2013年實施。我國企業將繼2007年后再次遭受歐盟禽肉的“配額之痛”。本文將分析歐盟這一措施對我國的負面影響，及其與世貿規則是否一致，并提出我國的應對建議。

2009年6月16日，歐盟向世貿組織提交通報（文件號G/SECRET/32），提出依據《1994年關稅與貿易總協定》（以下簡稱GATT1994）第28條，擬修改鵝肝或鴨肝制品、熟制雞肉、熟制鴨肉等8個稅號的禽肉產品的關稅減讓表，對上述產品進行關稅配額管理。

根據GATT1994第28條第1款規定，如某一成員提出修改某項減讓承諾，該成員需要與以下成員就補償問題進行談判：一是擁有最初談判權的成員，二是具有主要供應利益的成員。此外，該成員還需要和在此項減讓中具有實質利益（substantial interest）的任何其他成員進行磋商。歐盟依據通報前3年（即2006—2008年）相關產品進口情況，確定了談判對象（作為參照的時間階段被稱為“基期”）。但在2008年10月前，歐盟因禽流感問題對中國禽肉產品封關，所以在歐方參照的基期內，中國對歐出口微乎其微。

因此，2009年歐盟提出修改減讓表后，僅與巴西、泰國等當時的主要供應方進行補償談判。補償談判進展緩慢，直到2012年2月和3月，歐盟與巴西、泰國才分別達成一致。根據談判結果，巴西和泰國共將獲得這8個產品多于96%的配額，其他國家則分得其余不到4%的配額，配額外的高關稅將完全阻礙配額外貿易。有關措施將于2013年開始實施。

歐盟曾有過修改關稅減讓表的先例。2006年6月15日，歐盟向世貿組織提交通報，要求將鹽漬禽肉、調理火雞肉、熟制雞肉等3個稅號禽肉產品的關稅承諾修改為關稅配額。同年10月、12月，歐盟分別結束與巴西、泰國的談判，達成雙邊協議，兩國關稅配額占總量的絕大多數。2007年7月1日，該措施開始實施。

對我國的影響

2008年10月，歐盟對中國熟制禽肉產品開關。就在歐盟與巴西、泰國談判的近3年里，中國相關禽肉產品對歐出口快速增長，已成為事實上的主要供應方（數據請見2011年歐盟27國部分禽肉產品自中國進口統計表）。按歐盟與巴西、泰國達成的協議，國內企業將蒙受巨大損失。

損害國內企業重要出口利益根據中國海關統計，在歐盟此次擬修改的8個稅號產品中，我國有5個稅號產品對歐盟有較大出口，其中4個稅號，我國在歐盟進口量中占比超過25%，最高的甚至高達85.7%。目前，由于美、日市場仍較難進入，韓國市場利潤較低，歐盟已成為我國相關產品最重要的出口市場，而且潛力巨大。2011年，山東省共出口熟制鴨肉、鵝肝、鴨肝等禽肉產品0.8億美元，其中對歐出口0.5億美元，占62.5%。全國人大代表、山東諸城外貿有限責任公司董事長王金友對前景表示了擔憂。“打開歐盟禽肉市場，是各級政府部門多年努力和所有企業辛勤付出才爭取到的。一旦失去，很難再奪回來。所有努力將付之東流”。

影響國內企業重要投資利益在歐盟對我國熟制禽肉產品開關的幾年里，我國輸歐禽肉產品大幅增加。國內企業為維護來之不易的對歐出口機會，在相關產品的生產上大量投入：投資金、建廠房、引進先進設備、培訓專業技術人員、加大基礎設施建設、招聘勞動力等等。我國原來對歐出口的主要是禽肉凍品，經過大量投入，企業調整為適合對歐出口的熟制品。據中國食品土畜品進出口商會（以下簡稱食土商會）反映，有關企業投入都在100萬美元以上，最多的投入近5000萬美元，山東11家企業共投資28億元人民幣。歐方這一變化，對國內企業投入的大量成本及其經營活動，將造成沉重打擊。

波及國內重要社會利益我國是家禽飼養、生產、消費和貿易大國，禽肉產業在我國農業和農村經濟中占有重要地位。企業反映，一旦失去歐洲禽肉市場，相關人員就業及禽肉產業發展均將受到較大影響。據食土商會不完全統計，相關產品直接涉及5萬人就業。王金友表示，“企業的另一端連著的都是農民，僅諸城外貿就直接涉及1萬多人的生計。”諸城外貿公司僅是一個縮影，如果歐盟實施關稅配額安排，限制我國企業對歐禽肉出口，不僅將直接導致數萬人失業，下游產業勞動力也不得不另謀生路。

阻斷國內行業未來預期利益歐盟先后于2006年和2009年提出修改其部分禽肉產品的關稅減讓表，將關稅改為關稅配額，可謂“屢試不爽”。不排除其將來再次修改的可能。濰坊樂港食品股份有限公司董事長孔凡興指出，“歐盟2006年就對幾種產品進行了關稅配額管理，2009年又加了幾種。如果不遏制住這個勢頭，將來還可能提出其他產品，從而使中國的禽肉，乃至其他產品失去歐洲市場。”

據食品商會和國內有關企業反映，2008年10月我國熟制禽肉恢復對歐出口后，因質量優良、產品口感好，深得歐洲市場青睞。目前，我國的禽肉產品已擺上超市貨架，真正成為了當地人消費的食品。有關企業表示，如果沒有新的措施，我國禽肉憑借競爭力，將逐步取得更大的市場。山東慶云中澳集團副總裁張長景表示：“按目前我國對歐盟出口鴨肉產品的趨勢，如果沒有新的關稅配額措施，或該措施延遲生效一段時間，泰國企業很快就會被擠出歐盟市場。但如果配額生效，我國禽肉企業無法進入歐盟市場，鴨肉出口通道基本就關閉了。”

主要法律點分析

歐方在與我國有關部門歷次磋商中強調，其做法符合世貿規則。筆者認為，歐盟援引的規則值得商榷，部分條款尚存實踐的空白地帶。

修改禽肉減讓表的合法性值得質疑

歐方觀點：修改減讓表的直接目的是提高相關稅號產品的約束關稅，而非建立關稅配額制度。實施關稅配額是為了對相關成員進行補償，符合GATT1994第28條第5款的規定。

筆者認為，歐盟修改減讓表，可能與世貿組織《農業協定》存在不一致，且不符合自由貿易精神。具體來說，第一，修改減讓表，對關稅產品實施配額管理，是一種倒退，會影響貿易的正常進行；第二，根據《農業協定》第4.2條“關稅化”的規定：“各成員不得維持、采取或重新使用已被要求轉換為普通關稅的任何措施”。筆者認為，特殊法應優于一般法，《農業協定》應優先于GATT1994。

基期選擇并不科學

歐方觀點：應選擇通報的前三年，即2006—2006年作為基期。這既符合世貿規則，又符合慣例做法。

筆者認為，世貿規則對基期并無明確的規定。根據《關于解釋1994年關稅與貿易總協定第28條的諒解》第6條規定，基期應是“最近三年代表期”（the most recentrepresentative three—year period）。雖然在實際操作中，按慣例一般選擇通報前的三年作為基期，但在本案中，對中國企業最具有代表性、可以最準確地反映生產和出口能力的階段應為2009—2011年。

中國應具有“實質利益方”地位

歐方觀點：中國2006——2008年對歐出口微乎其微，不具備“實質利益方”地位。

筆者認為，歐盟以2006——2008年為基期，不能真實反映中方的生產和出口能力。從GATT1994第28條第1款注釋7的解釋看，“實質利益方”可理解為只涵蓋那些在“尋求修改…該項減讓的成員市場中占有，或在不存在影響它們出口的歧視性數量限制的情況下可合理預期占有重要份額”的成員。2008年10月前，歐盟以禽流感為由禁止中國禽肉對歐出口，造成此前幾年中國對歐出口量微乎其微。若如無此措施，中國作為世界家禽飼養、生產和貿易大國，應能在歐盟市場占據相應份額。事實上，中國企業在解禁后，的確在歐盟市場占據了相當大的份額。1985年，“關稅及貿易總協定”關稅減讓委員會曾指出，可將10%作為界定“實質利益方”的一般標準。從2009—2011年數據看，我國顯然已成為歐盟相關產品主要來源國，應具有“實質利益方”地位。

“超出磋商請求時間”的說法實為推卸責任

歐方觀點：根據相關規定，對于修改減讓表有利益關注的成員，“應該”在修改通報散發后g0天內提出磋商請求，中方最近提出該問題，早已超出了時間范圍。

筆者認為，90天的規定并非強制性義務。1980年11月10日，關貿總協定理事會通過的《關于在第28條項下進行磋商的程序的建議》（以下簡稱《建議》）規定，任何認為自己為主要供應方或擁有實質供應利益的成員應通過書面形式告知擬修改或撤銷減讓的成員，并通知秘書處。如后者接受磋商請求，則談判將開啟。如后者拒絕磋商請求，則提出請求的成員可將此事項提交至理事會。磋商請求應該在散發進口數據后90天內提出。我們認為，《建議》英文為“guidelines\"，僅是關貿總協定理事會提出的為成員修改減讓表提供參考和指導作用的文件，提出請求使用的詞語是“應該”（should）而非“要”（shall）。因此，歐方不應以非強制性規則為依據，推卸責任。

對于中國目前遇到的這一情況，世貿組織秘書處專家表示，此前沒有遇到類似情況。在補償談判進行期間，有關成員從無到有，獲得大量出口的情況從未發生，當初設計規則時，亦未考慮這種可能性。

可能的應對措施

今年3月份以來，我國政府、商會協會、企業通過各種方式多次與歐方交涉，但歐方一直保持強硬態度，拒不承認中方的實質利益方地位。從目前情況看，歐盟修改減讓表決心已下。為此，筆者認為應從以下幾方面，尋找可能的應對措施：

多管齊下，加大力度繼續與歐方交涉有關政府部門和商會協會、相關企業進一步加大力度，在各種場合，繼續向歐方提出嚴重關切：在多邊框架下，可要求提交給世貿組織相關委員會和理事會，引起更廣泛關注；在雙邊接觸中，可通過商務、農業、質檢等多個部門的交涉，引起歐方更高層級的重視；在商會協會和企業層面，可通過歐盟進口商游說相關部門。

未雨綢繆，做好通過世貿組織其他機制解決問題的準備雖然歐盟有關措施尚未實施，但一旦實施，將嚴重損害中方相關利益。而且，從目前情況看，歐方將要強硬到底。為維護我國的正當利益，保護國內企業免遭“封關”之痛，有關部門可早做準備，開展相關法律點的深入研究，做好通過世貿組織其他機制解決問題的準備。

（作者單位：商務部世貿司）