淺析財政支農專項資金的管理及對策

【摘 要】 中央財政安排用于“三農”的資金大幅增長，如何分配、管理和使用好這些資金，確保科學分配、規范管理和安全合法有效使用，最大限度地發揮其經濟效益和社會效益，已成為當前黨和各級政府關注的重點工作，但在支農資金的管理和使用過程中，也暴露出一些問題，一定程度上影響了支農資金的整體使用效益和政策效應的發揮。在為新農村建設提供“真金白銀”的同時，如何加強支農資金管理，真正做到“管水到田”，切實提高財政支農效益，筆者就此提出合理化對策和建議。

【關鍵詞】 三農 支農資金 問題 對策

近年來，中央財政不斷加大對財政支農專項資金的投入，2003-2012年，中央財政“三農”投入累計超過6萬億元。其中，2010年，中央財政用于“三農”方面的支出安排合計8183.4億元，同比增長12.8%。2011年中央財政對“三農”的實際投入首次突破1萬億元大關，達到10408.6億元，同比增長21.3%。2012年，中央財政年初預算安排用于“三農”的支出12286.6億元，比上年增長17.9%。中央財政安排用于“三農”的資金大幅增長，如何分配、管理和使用好這些資金，確保科學分配、規范管理和安全合法有效使用，最大限度地發揮其經濟效益和社會效益，已成為當前黨和各級政府關注的重點工作，但在支農資金的管理和使用過程中，也暴露出一些問題，一定程度上影響了支農資金的整體使用效益和政策效應的發揮。在為新農村建設提供“真金白銀”的同時，如何加強支農資金管理，真正做到“管水到田”，切實提高財政支農效益，是值得各級財政部門進一步研究和加以改進的大課題。

1. 財政支農專項資金管理中存在的問題

1.1地方財政投入乏力，配套難。從支農資金的結構和投入能力方面看，目前農業投入中央財政仍是領頭羊，地方財政特別是基層財政對農業投入顯得“有心無力”。近些年來，縣鄉（鎮）兩級財政可以說是我國五級財政體系中最困難的兩級財政。尤其是農村稅費改革后，許多縣鄉財政更是捉襟見肘，運作十分困難，用于解決工作人員工資，維持吃飯財政的現狀一時難以改變，地方農業建設資金高度依賴上級政府，實際投入支農的預算資金比例小。中央下達許多支農投資項目，規定省、市、縣都要資金配套；省下達的支農投資項目，也大部分規定市、縣、鄉鎮要資金配套。這種方法對調動各級政府投資農業的積極性、多方籌集資金增加農業投資有積極的作用。但是，目前地方尤其是相當部分市、縣和鄉鎮財政困難，無法承受太多的資金配套要求。一些地方為爭取國家更多的投入搞配套空頭承諾、搞“釣魚”工程的現象時有發生。項目開工后，上級的錢拿來用，本級的拿不出來，造成資金缺口大，許多建設項目成了“半拉子”工程。

1.2支農專項資金范圍沒有明確界定。明確界定支農專項資金的管理范圍是加強支農專項資金管理基礎。新的預算支出科目，將財政扶貧資金列入支援不發達地區支出，作為專項資金管理已明確規定，而其它支農資金則分別列入農業、林業、水利和氣象支出科目中，一般將上級撥入特定用于農業專項工程支出的財政資金，納入財政支農專項資金管理，如農業綜合開發資金、天然林保護、退耕還林資金等，并制定了相應的管理辦法：對于上級撥入或地方安排列入農村公益事業、推廣與培訓、造林、防汛抗旱等科目的支農資金，是否納入財政支農專項資金管理沒有明確規定。在目前實行部門預算中，有關農口單位取得的預算外收入中的專項收入，如防汛費、水資源費、育林基金、維簡費、森林植被恢復費等，雖按規定全額上繳財政專戶，但資金使用時，仍未作為財政支農專項資金管理，這類資金占支農資金總量的份額大，涉及項目多，若不納入專項資金管理顯然有失公允，也不利于資金使用效益的提高。

1.3管理部門多，資金管理弱化。財政支農專項資金管理部門多，加之部門之間難免存在不協調現象，重復申報項目，重爭取項目，重項目申報，輕資金管理；監督管理單位專項性的檢查多，日常監督少，事后檢查多，事前、事中檢查少；專項資金管理辦法規定的出臺往往滯后，難以起到強化專項資金管理的作用。

1.4支農資金項目管理落后，缺乏有效監督。重項目輕管理的現象還不同程度存在，支農資金監督檢查力度不夠，資金在使用過程中，被截留、擠占、挪用的現象較多。主要表現為;一是專項資金沒有實行獨立核算，人員經費、公用經費、項目經費混合使用，嚴重擠占、挪用支農資金；二是改變支農資金投向，用于“面子工程”、“可視工程”；三是虛列支出，虛列項目，套取支農專項資金；四是以會議費、差旅費、考察費等名目擠占專項資金項目管理費；五是財政遲撥、滯留、占用專項資金用于資金調度；六是支農專項資金使用效益低，損失浪費嚴重。

2. 加強財政支農資金管理的建議

2.1加大資金投入，建立支農資金的穩定增長機制。 資金投入是黨和政府關于“三農”政策得以貫徹執行的基礎。在推進經濟發展，增強財政實力的同時，要進一步調整和優化財政收入結構，將財政資金的分配更多地向“三農”傾斜，提高支農支出占財政支出的比重，擴大公共財政覆蓋農村的范圍。

2.2科學合理界定支農專項資金范圍。明確界定支農專項資金范圍，不僅是核算問題，重要的是財政管理問題。只有統一口徑，才能達到有效監督的目的。建議在農業、林業、水利和氣象支出科目中，應根據資金性質，嚴格分清基本支出與支農專項支出的界限。財政基本支出是指按規定的定額確定的人員經費和日常公用經費，支農專項支出是除基本支出外的地方財政預算安排（包括預算內、預算外）、地方追加、上級撥入等都應作為支農專項資金管理。對支農專項資金進行科學合理的分類，既有利于用款單位的核算管理，也有利于財政、審計部門對支農專項資金的監督檢查。

2.3加強支農資金歸口管理。為了有效克服財政支農資金分散重復使用的弊端，要充分理順支農管理部門，避免各部門之間相互爭利，簡化辦事程序，使財政支農資金管理清晰、用途清楚、職責明確。加大財政支農資金歸口管理力度，著力提高從業人員素質，規范財政支農資金的申報辦理，減少中間環節，減少層層滯留、擠占挪用財政支農資金現象，形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理有效機制。要明確資金使用方向。各部門要通力合作，結合長期規劃和近期目標全面整合支農資金。對有開發價值的項目如農村的能源建設、生態建設、小型水利工程建設、土地治理項目等優先發展，其他項目有序發展，切實增強財政支農資金的活力，促進資金健康流轉。從廣泛性扶持向擇優性集中扶持方向發展，加快發展扶持“三高”農業開發名、優、特、稀新型產業，促使支農工作取得實效。

2.4健全落實支農資金管理制度，規范資金使用行為。

2.4.1要規范支農資金項目管理辦法。對項目資金嚴格按項目管理辦法管理。規范評審、立項、投資以及績效評價程序和辦法，使項目資金安排做到科學化、民主化、規范化、制度化。實行重點項目資金財政直撥，縣級報帳制度。對投資規模較大、建設期限要求較嚴的重點項目，資金按項目的隸屬級次，由本級財政部門按工程建設進度，直接撥至項目承建單位。縣級以下的重點項目，實行縣級報帳。即把各級財政投入項目的資金（包括鄉鎮應負擔的資金）匯入縣財政專戶，縣財政落實專人負責，根據工程進度及時將資金撥至承建單位，整個工程的會計帳務在縣財政核算，工程竣工驗收后，縣財政即把項目完工形成的資產移交給有關單位使用和管理。

2.4.2要對資金使用進行全程監控。在支農項目立項階段，相關部門要做好支農項目預算，做好立項的可行性研究，組織專家論證和分析審查項目的社會效益和經濟效益。進行事前控制。在具體的執行階段，財政與相關部門要跟蹤抽查項目實施情況，做好支農項目的事中監督，確保資金安全使用，防止財政資金的損失浪費。在項目完成階段，要做好支農項目的決算審計和檢查驗收工作。

2.4.3落實項目建設責任制。要實行項目從申報至竣工專人負責的制度，負責者可以是建設單位法人代表，也可以是單位委派的專職人員，總之要明確誰是該建設項目的直接責任人，并明確責任人的權利和職責。有關主管部門要組織和監督工程的招投標工作，并行使相應管理職能，加強項目建設過程的跟蹤檢查。

2.4.4建立實施支農項目績效評價制度。制定剛性的財政支農資金管理辦法，實行嚴格的項目績效評價體系和責任追究制度，上級主管部門和縣級財政部門要開展經常性的監督檢查，通過開展支農資金績效評價、支農資金使用情況分析，強化支農資金管理，提高財政支農項目建設質量和資金使用效益。

（作者單位：姜永剛，昌圖縣昌圖鎮經營管理站；劉陽，遼寧湯河供水有限責任公司）