發達國家促進城鎮化進程的就業促進政策借鑒

【摘 要】 根據“十二五”規劃綱要，未來5年我國城鎮化率要提高4個百分點，到2015年城鎮化率將達到51.5%；發達國家在城鎮化進程的各個階段均制定和實施了一系列促進就業和再就業的政策措施，對其城鎮化實現起到了積極作用；隨著我國城鎮化進程的深入，現有就業制度和就業體制的缺點和不足也逐漸暴露，發達國家城鎮化進程中就業促進政策可資借鑒。

【關鍵詞】 城鎮化 就業促進 政策

1. 我國城鎮化進程中就業促進政策的不足

自1980年，我國進行以市場取向為特征的就業制度改革，30年來，就業制度改革取得了顯著成果。但是，隨著我國城鎮化進程的深入，現有就業制度和就業體制的缺點和不足也逐漸暴露，越來越成為城鎮化和現代化的羈絆，主要表現在以下幾方面：

第一，相關立法滯后，就業監督機制不健全。從1995年開始，我國在頒布實施《勞動法》、《職業教育法》、《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》等與就業相關的法律法規，國務院也先后頒布實施了《女職工勞動保護規定》、《殘疾人就業條例》、《職工帶薪休假條例》等相關條例。但與之相配套的制度執行機制、監管機制以及違法申訴和懲戒機制卻遲遲沒出臺，導致已有制度在實踐中的效力大打折扣。一些企業違法拖欠工資、擅自延長勞動時間、侵害女職工合法權益等現象時有發生。

第二，就業培訓機構龐雜，培訓效果差。一方面，我國的就業培訓工作承擔主體既有國家和地方政府組織的常設或臨時性培訓機構，又有中等職業技術學校和社會各級各類職業培訓機構，這些培訓機構工作水平參差不齊，缺乏有效規治，培訓內容針對性、實效性不強，存在著一定的盲目性和滯后性，與用人單位的需求相去甚遠。另一方面，國家雖然出臺了一些就業培訓機制以及相關規定，但并沒有建立就業培訓的長效機制和健全的組織機構及培訓體系，致使就業培訓收效甚微。

第三，勞動力市場體系分割，勞動力無序流動。從總體上看，我國勞動力市場仍處于發育的初級形態。雖然已初步建立了職業介紹、就業訓練、失業保險和勞動就業服務企業等就業服務項目，但各種服務項目存在著嚴重的城鄉分割和區域不統一問題。城鄉之間、市縣之間、省市之間缺乏有效信息溝通和協調，難以形成促進就業的整體合力。勞動力外出務工仍主要靠“血緣、人緣、地緣”等關系，還存在比較明顯的自發性、無序性，就業成本較高。

2. 發達國家城鎮化進程中的就業促進政策

一國勞動力的就業狀況如何，就業制度完善與否，不僅直接關系著勞動力資源的配置效益，而且也影響著社會資源的合理利用和城鎮化的水平及質量。發達國家在城鎮化進程的各個階段均制定和實施了一系列促進就業和再就業的政策措施。

第一，建立健全就業和再就業制度。為保障就業水平，發達國家政府一直將完善就業和再就業制度作為經濟工作的中心問題。美國政府先后制定和通過了《社會保障法》（1935）、《就業法案》（1945、1946、1964）、《人力開發與培訓法》（1962）、《職業教育法》（1963）、《青年就業與示范教育計劃法》（1974）、《充分就業與平衡發展法案》（1978）、《就業培訓合作法》（1983）、《工人調整和再訓練通知法》（1988）等相關法律制度及其修正案。日本政府則先后制定了《職業安定法》（1947）、《失業保險法》（1947）、《緊急失業對策法》（1949）、《職業訓練法》（1958）、《職業安定法》（1960）、《殘疾人雇用促進法》（1960）、《雇用對策法》（1966）等相關法律制度，形成了以《雇用對策法》為基礎的完整的就業促進法律體系。

第二，改革失業保險制度。發達國家普遍建立失業保險制度，為失業者提供物質幫助，維持其失業期間的基本生活，為他們再就業提供緩沖期。失業保險制度具有保護失業者將來從事勞動和維護社會穩定的功能?，F階段，各國政府在不斷完善失業保險制度保障功能的同時，也制定了相應的失業保險約束機制，限制“自愿失業”者領取失業保險金。一般規定失業者只有在接受職業培訓和積極尋找工作的條件下，才可領取失業保險金，期滿仍未找到工作的則要申請其他救濟金。

第三，不斷強化和完善就業培訓。發達國家政府設立相應的機構，對失業者廣泛進行就業和再就業培訓，將其視為實現再就業的重要內容和基本前提。美國建立了以“職業中心”為主體的就業、再就業培訓體系。就業培訓由勞工部具體負責，聯邦政府提供資金支持，州、地方政府、企業和個人配合進行。同時完善勞動力就業信息服務網絡。在克林頓政府執政期間，美國的失業率一直保持在近30年來的最低水平（5%左右），就業培訓功不可沒。日本則分別建立了由國家或都、道、府縣、勞動福利事業團等公共部門主辦的和民間主辦的就業培訓體系，對失業者進行就業訓練和相關指導。

第四，積極鼓勵、促進中小企業發展。當今歐盟，中小企業已成為本國工人的最大雇主，各國中小企業占企業總數的比重為99.9%，就業人數占就業總數的比重為72%。各國政府為促進中小企業發展采取了多種措施，主要有提供專項貸款，實行優惠利率，減免稅收，簡化各種行政手續，公平合理地讓中小企業參與政府項目的投資，政府探索建立服務系統、提供技術服務和實行合作網絡等。

3. 發達國家促進就業和再就業政策的啟示

第一，完善就業和再就業制度。目前，我國就業和再就業工作中所面臨的法律基礎不完善、實施方式不規范、勞動力市場多重分割等問題，實質上都是就業制度不完善的表現。它不僅影響就業工作的高效開展，而且也將嚴重制約我國經濟社會的發展和城鎮化進程。因此，我們應該把制度建設放在就業和再就業工作的突出位置?，F階段重點是抓好就業監督及配套機制建設、加快健全適合我國國情的失業保險體系。面對我國隱性失業顯性化、大學生群體就業壓力加大等問題，要緩解就業壓力、維護社會穩定，必須盡快健全覆蓋所有職業和社會群體的失業保險體制。

第二，加強就業培訓，完善就業服務。針對目前我國就業培訓制度不健全，資金投入不足，管理分散，培訓市場不規范，培訓機構參差不齊，培訓內容單一，就業適應性差，供需脫節等突出問題，應盡快建立健全政府扶持、社會參與、面向全體勞動者的職業技能培訓體系。加強創業培訓和再就業培訓，加強對失業人員的再就業培訓，為他們提供符合市場需求的技能、技術，尤其是要將沒有接受過職業技能培訓的勞動者，特別是農村剩余勞動力納入到職業技能培訓體系中來。加快建立統一、開放、競爭、有序的勞動就業市場，充分發揮勞動就業市場在人力資源配置中的基礎性作用。加強就業信息網絡建設，充分發揮網絡信息傳輸速度快、及時、便捷的優勢。加快勞動就業市場信用體系建設，規范企業和個人的就業行為。

第三，大力發展中小企業和服務業，促進和擴大就業。充足的就業崗位是擴大就業的前提，沒有充足的就業崗位就難以實現充分就業，中小企業和服務業等勞動密集型產業在創造就業崗位方面具有明顯的發展優勢，是我國農村剩余勞動力轉移的主渠道。因此，政府要積極扶持中小企業和現代服務業發展，給予適當的政策傾斜，著力解決中小企業在發展中遇到的困難。同時，積極發展對外勞務輸出，采取非全日制、臨時性、階段性和彈性工作時間等多種靈活的就業形式，實現和擴大就業。

第四，注意發揮政府與市場的雙重功效。發達國家的就業和再就業是通過市場來實現的，市場在人力資源的有效配置中發揮著主體作用，即勞動力供求雙方通過自由選擇和互相競爭達成契約從而實現就業。但市場主體作用的發揮并不排斥政府對就業和再就業進行宏觀調控。在促進就業中，政府的作用主要體現在：①制定勞動法律法規，協調勞資關系，維護平等就業；②建立社會保障體系。其中，與就業聯系緊密的是工傷保險、失業保障和養老保險；③采取積極的勞動力市場政策。

※基金項目：黑龍江省自然科學基金項目，項目編號：A201010；G200922

作者簡介：張洪艷 （1971_ ） 女，哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院 副教授；東北林業大學 經濟管理博士后；研究方向：公共財政理論、社會保障理論 。

（作者單位：哈爾濱商業大學）