布什政府任內的對外援助與美國轉型外交

【摘 要】 美國提出轉型外交之后，著手進行了內部的體制改革以適應轉型外交的目標。對外援助既是實行轉型外交的重要手段，本身也是轉型外交的改革對象。對外援助機制的整合與在實踐中的具體執行就成為轉型外交是否成功的重要組成部分。

【關鍵詞】 對外援助 轉型外交 地位

2006年1月18日，美國國務卿賴斯在華盛頓的喬治敦大學發表演講，首次提出“轉型外交”的概念，確定了美國外交在21世紀的新任務與新布局。美國的“轉型外交”在可預期的未來，將會越來越重視對外援助政策的框架和作用，而對外援助也將為美國的轉型外交的目標而進行調整。

1. 轉型外交提出的背景

美國在冷戰之后，面對著一個不確定的世界，如何維護與擴展自己的利益成為歷屆政府的首要任務。老喬治·布什時期，其國家安全戰略核心是——我們需要，一個方法確保廣泛的安全以保存我們國家力量的基本資源和集中處理現存的真實威脅[1]，在蘇聯促進民主改革，同時保持強硬的政策避免蘇聯對軍事優勢新的追求。[2]克林頓時期的國家安全戰略則指出，所有美國的戰略利益——從國內經濟繁榮到監督全球的海外威脅都基于擴大民主和自由市場國家共同體[3]，因此，與新的民主國家合作，以幫助保護他們作為堅持民主、實行自由市場和尊重人權的國家。[4]2001年，喬治·W·布什上臺之后不久，就經歷了“9/11”事件，美國的國家安全從防范其他大國向全面的反恐戰略轉移。隨后進行了阿富汗戰爭與伊拉克戰爭，這兩場戰爭都是以反恐為名發動的——強調了本·拉登領導的基地組織策劃了“9/11”事件，以及薩達姆統治的伊拉克在發展大規模殺傷性武器并且與恐怖組織有來往。布什在2005年開始了第二任期，美國對全球形勢有了新的判斷和政策調整。“轉型外交”就是在這樣的形勢下出臺的。

1.1美國提出轉型外交的戰略思考

賴斯在喬治敦大學的演講中，對于“轉型外交”的戰略框架進行了詳盡的解讀，即布什在第二任期就職演說中提出，“在所有的國家和文化中尋求和支持民主運動和制度，在我們的世界終結暴政，是美國的政策。為了完成這一大膽的任務，美國需要相應的大膽的外交，這種外交不僅僅只是報告世界是怎樣的，還應該尋求改變世界本身的機會。”[5]

美國對全世界的安全形勢進行重新判斷認為，“大國之間的暴力沖突的前景已經越來越遠，國家之間的競爭與合作都在和平的進行，而不是在準備戰爭。[6]”相反，“現在最大的危險出現在國家內部要比國家之間更為明顯。獨裁體制的基本特征要比國際權力結構分布更加明顯。”[7]屬于非民主政體的國家成為了國際安全的最大隱患之一。因此，確保美國的國家安全就必須將這類政權進行改造。美國同時進行了國防轉型和外交轉型，國防從基于威脅到基于能力，外交與國防互為一體。[8]

轉型外交被賴斯定義為，“與我們在全球的伙伴共同協作，以建立和保持民主的、良好治理的國家——滿足民眾的需求和在國際體系中負責任的行動。”因此，必須改革舊的外交制度以服務新的外交目標。“轉型外交”實際上服務于美國的全球戰略和國家安全戰略。[9]

1.2轉型外交主要涉及的領域

轉型外交要從內至外開始進行改革，首先就是外交事務制度的基礎。早在20世紀90年代，幾個組織和思想庫就發出了關于美國外交基礎不夠的聲音。這包括，在全球范圍內重新配置外交人員，進行擴展訓練，建立小型的信息中心，采用虛擬駐外職位技術（VPP）。

其次，是美國對外援助項目。很多對外援助專家總結，經過了60多年，美國對外援助缺乏戰略一致性和可說明性，需要大幅度的重新調整。[10]批評者指出，美國對外援助已經在諸如國務院、國際開發署和將近20個其他聯邦政府機構各自執行的援助計劃當中被高度的碎片化了。因此，美國的對外援助分配及沒有戰略性，也沒有一致性。

第三，公共外交。由于包括美國信息署被撤銷，其職能被國務院接收，一些人就此認為公共外交成為美國外交政策中最薄弱的部分，也是最需要改革的部分。

第四，國務院與國防部的角色。

2. 以往對外援助在美國對外戰略的地位與作用

2.1美國對外援助的目標

美國開展對外經濟援助是為了應付冷戰的挑戰和幫助亞、非、拉發展中國家減輕貧困。除了促進美國自身的安全和貧困國家的發展，這些援助也被用于在這些國家發生自然或人為災害時的人道主義救助。[11]在冷戰后的美國對外援助，其目標主要為，維護和平、迎接全球化的挑戰，以及提高世界上眾多貧困、落后人民的生活質量。[12]

2.2美國對外援助的管理

美國對外援助的行為主體主要是，政府、國會、非政府組織和一些金融機構。白宮和國務院是美國對外援助的的主要行為體，負責向國會提出政策意見，由國會討論通過預算。國際開發署是美國對外援助政策的最主要執行機構之一。除了軍事援助以外，開發署涉足幾乎所有的援助領域。但開發署沒有決定權只有咨詢權，所以更強調對外援項目的效果評估。

3. 轉型外交當中的美國對外援助

美國的對外援助一直服務于美國的戰略目標和外交政策，因此，在美國推行轉型外交之后，對外援助的機構、政策、內部協調都開始有了新的變化以適應新的目標。

3.1人員的任命與對外援助項目的整合

2006年1月19日，僅僅在喬治敦大學發表了轉型外交概念之后的一天，國務卿賴斯宣布設立對外援助主任（Director of Foreign Assistance，簡稱DFA）的職位。被任命者擁有與常務副國務卿相當的地位，并且同時作為國際開發署的管理者。

對外援助主任同時在國務院和國際開發署擁有辦公室和職員，負責大部分國務院和國際開發署的對外援助基金，同時還提供改進了的組織結構和協調超過18個對外援助基金項目的聯邦機構，以使得這些援助能夠與美國的對外政策目標相一致。[13]對外援助主任擁有直接的權限管理國務院和國際開發署將近200億美元的對外援助基金。目前在DFA控制下的對外援助項目大約占了2005年美國全年對外發展援助支付的53%。[14]DFA還要對其他控制了余下47%資金的美國對外援助基金的機構提供指導。

3.2對外援助的戰略目標與框架

在美國國務院和國際開發署共同向國會提交的《戰略計劃——2007-2012財政年度》中，提出了7項戰略目標和6個區域優先目標。

美國國務院和國際開發署的聯合任務是，“為了美國人民和國際社會的利益推進自由，通過幫助建立和保持一個更加民主、安全和繁榮的由良好治理，能夠響應民眾需求，廣泛降低貧窮和在國際體系中負責任國家組成的世界。”[15]

美國21世紀的外交和對外援助是基于三個基本信仰：自由能夠被保護的最好方式是通過確保其他國家也是自由的；美國的安全依賴于全球確保每個國家權利的努力；我們的繁榮依賴于其他國家的繁榮。[16]因此，為了這些原因，賴斯國務卿的“轉型外交”要求美國外交和對外援助功能通過整合的形式來推動美國的安全利益、發展成就和民主理念。

對外援助的戰略目標基于美國2006年《國家安全戰略》的兩個支柱：促進自由、正義和人的尊嚴；通過領導一個不斷增長的民主國家共同體來面對我們時代的挑戰。[17]

其具體的目標如下：

戰略目標一（Strategic Goal 1）：獲得和平與安全

反對恐怖主義；沖突的預防、緩解和回應；大規模殺傷性武器和破壞穩定的常規武器；跨國犯罪；本土安全；安全合作與安全部門改革。

戰略目標二：公正與民主化的治理

法治與人權；政治競爭與構建共識；好的治理；公民社會。

戰略目標三：對人民的投入

健康；社會服務與弱勢群體保護；教育

戰略目標四：促進經濟增長和繁榮

私人市場；環境；貿易與投資；農業；能源安全。

戰略目標五：提供人道主義援助

保護、援助與解決；有序仁慈的方式對待移民管理；防災與減災。

戰略目標六：促進國際理解

提供一個積極的視野；培育共同的利益和價值觀；排斥極端主義。

戰略目標七：加強領事與管理能力

領事服務（簽證、護照和美國公民服務）；主要管理功能。

而優先的區域目標為：非洲、東亞和太平洋地區、歐洲和歐亞、近東、南亞和中亞、西半球。之所以選擇這些地區作為對外援助的優先對象，是因為美國國務院與國際開發署認為基本的戰略目標與這些地區是緊密聯系的。在很多案例里面，區域優先對象與七個戰略目標是混合在一起的。

3.3對外援助與國際組織

2005年的9月14日，布什總統就說，“推進自由和安全是我們時代的呼喚，是聯合國的任務。聯合國被創立就是為了傳播自由的希望，與貧窮和疾病作斗爭，為了全世界的人民而幫助確保人權和人的尊嚴。為了幫助這些承諾的實現，聯合國必須更加強大和有效率，清除腐敗和對它所服務的人民負責。”[18]

與國際組織的接觸擴展了美國政府政策的影響和執行，提高了效率和多邊項目的責任度。多種國際組織以作為額外的從事這些挑戰的負擔分享者而行動，包括維和、發展和犯罪司法能力的建設，人道主義援助。這些組織考慮到多邊方法去處理所關注事務，可能會比單邊行為更加有效，比如制裁或擴散。國際組織能夠提供另外的難以獲得的技術專家去應對全球挑戰，比如衛星發射的協調，監督國家對國際承諾的執行情況，以及協調海嘯預警系統。這些國際組織也能夠同時推動在很多國家當中達成協議，比如航空與航海安全以及安全標準。

因此，美國提出追求多邊外交。利用外國的官員和國際組織的官員提升美國的位置，給那些能夠推進美國價值觀和目標的國際組織以財政支持。此外，美國也要通過生機勃勃的公共外交與其他國家政府共同協作。[19]

下面選擇一些案例來詳盡說明在“轉型外交”中的對外援助如何執行以及目標的實現情況。

反對恐怖主義：這屬于戰略目標1——獲得和平與安全的子目標。美國要促進和平、自由和繁榮，安全是一個必備的先決條件。而現在，美國則認為恐怖主義是對其國家安全和世界安全一個最為緊迫的威脅。2007年國務院和國際開發署共花費116億美元在和平與安全戰略目標中。在反恐領域，美國政府在一些伙伴國家訓練了執法機構，提供了技術發展水平的計算數據庫系統，使得恐怖主義嫌疑人能夠在試圖通過空中、陸地和海港進入時被識別。提供技術資金援助以及訓練改善執法機構的調查、識別和阻斷資金流向恐怖主義集團的能力，支持根除年輕人和囚犯的激進思想的行動。

美國在18個國家的反恐訓練行為的執行情況表明，訓練盟友打擊恐怖主義是一個聰明的有效的方式來拓展美國邊界之外預防與保護受到恐怖主義威脅。2007年共為外國人員進行反恐訓練1925人，原計劃為2192人，執行情況達到良好。2008、2009年的目標分別是2600人和3000人。

公民社會：公民社會是戰略目標2——公正與民主化的治理的子目標。轉型外交的主要目的就是要在全世界推廣美國的民主模式，建立法治和成熟公民社會主導的社會與國家。

美國政府通過支持公民能夠自由結社、倡議和能夠與其他成員和其他國家政府、國際實體以及其他公民社會元素聯絡的方式，尋求加強民主政治文化和公民接觸。這包括支持公民參與和接觸信息——包括媒體自由和廣泛的起作用的獨立和開放的媒體部分，當然也包括互聯網。

2007年美國支持的公民社會組織的數量，目標是823，實際是1039個，執行情況超過預期10%以上，2008和2009年的目標是1223個和1300個。

4. 對外援助在轉型外交中的地位與作用

毫無疑問，對外援助對于轉型外交是一個工具。是美國采取除暴力手段之外實現戰略目標的重要途徑，隨著轉型外交提出的將外交人員派到遠離大使館的其他國家人口集中區、推行公共外交、對外交人員進行擴展訓練，建立信息技術以確保和其他國家的公民進行自由聯系，這些步驟與目標無一不是與對外援助緊密相連。

現在國務院將國際開發署與自己緊密地聯系在一起進行。國務院是美國外交的領導機構，國務卿是總體外交政策的主要顧問，而將國際開發署的署長作為國務院的常務副國務卿級別對待，并設立對外援助主任的職位都表明了整合對外援助提高效力并為轉型外交服務的目的。

同時，轉型外交也是為了美國國家安全戰略所服務的。根據2006年的美國國家安全戰略，美國必須：支持人類尊嚴的渴望；加強聯盟以擊敗全球恐怖主義以及阻止恐怖主義攻擊我們和我們的朋友；與其他人合作解除地區沖突；阻止敵人使用WMD威脅我們及我們的盟友和朋友；點亮一個通過自由市場和自由貿易促進經濟發展的新時代；通過開放社會和建構民主的基礎來擴展發展的循環；展開計劃與主要的全球力量合作行動；改變美國的國家安全制度來應對21世紀的挑戰和機遇；把握全球化的機遇應對全球化的挑戰。

對外援助的7大戰略目標就是美國國家安全戰略的具體實現的非暴力途徑。

可以這么說，轉型外交讓對外援助也開始轉型了，而轉型與整合的對外援助也將直接為轉型外交服務。但由于存在諸多的不確定性，比如其他國家對美國意圖的懷疑和不信任，美國能力的自我缺陷，美國內部的政策與政治斗爭，美國的制度制約，對外援助對轉型外交的影響和支持效果還要進一步的觀察與思考。

參考文獻：

[1] The White House， National security strategy of United States， August 1991.

[2] Ibid.

[3] The White house， A National security

strategy of engagement and enlargement， February 1995.

[4] Ibid.

[5] Secretary Condoleezza Rice，Transformational Diplomacy， Georgetown University，Washington， DC，January 18， 2006. http：//www.state.gov/secretary/rm/2006/59306.htm

[6] Ibid.

[7] Ibid.

[8] 趙可金，《美國“轉型外交”走向何方》，《學習月刊》2006年第4期（上），總第263期，第36-37頁。

[9] 王偉男：《美國“轉型外交”再思考》，《現代國際關系》2007年第5期，第38-42頁。

[10] Kennon H. Nakamura and Susan B. Epstein，CRS report for congress： Diplomacy for the 21st Century： Transformational Diplomacy， August 23， 2007.

[11] 周弘主編，《對外援助與國際關系》，中國社會科學出版社，2002年3月第一版，第70頁。

[12] 同上。

[13] Kennon H. Nakamura and Susan B. Epstein，CRS report for congress： Diplomacy for the 21st Century： Transformational Diplomacy， August 23， 2007.

[14] Ibid.

[15] U.S. Department of State；U.S. Agency for International Development，STRATEGIC PLAN Fiscal Years 2007-2012.

[16] Ibid.

[17] White House， The National Security

Strategy Of The United States Of America 2006.

[18] U.S. Department of State；U.S. Agency for International Development，STRATEGIC PLAN Fiscal Years 2007-2012.

[19] Ibid.

（作者單位：貴州財經大學馬克思主義學院）