淺談我國環境績效審計中存在的問題及對策

【摘 要】 近年來，隨著我國對環境保護的重視和對環境保護投入的加大，因此，對環境績效審計進行了一系列的嘗試，對加強我國環境保護取得了一定成效，但目前我國政府環境績效審計發展過程中還存在諸制約因素，本文從環境績效審計的問題的現狀入手，總結了我國環境績效審計方法的特點，有針對性的提出加強我國政府環境績效審計的建議，僅供參考。

【關鍵詞】 環境審計 問題 對策

隨著經濟全球化的快速發展，發展中國家的環境問題日益引起世人的關注。中國作為全球經濟發展的引擎，多年來GDP一直保持10%左右的高速增長，已成為繼美國、日本后的第三大經濟國。但我們應該看到，經濟大國不等于發達國家，中國經濟的發展是以犧牲環境為代價的，環境污染、生態破壞已直接影響到國人及后代的安全生存。近年來，我國已出臺了一系列嚴格而有效的措施，國務院批準實施的相關文件對環保工作提出了發展目標和規劃。環境審計是環境保護措施的重要組成部分，合理運用環境審計的監督職能，對加強環境保護，促進節能減排和有效利用資源，都有重要意義。

1. 環境績效審計方法的特點：

1.1審計結果的建設性：

環境審計的基本職能是環境監督，但在環境績效審計中，更應強調其評價職能。通過對被審計單位環境管理的各個方面進行細致深入的考察和分析，找出影響績效的各種因素，提出切實可行的改進措施，以幫助被審計單位提高環境管理的效益。因此，監督并不是環境績效審計的根本目的，環境績效審計是一種以促進為主的建設性審計。

1.2審計標準的不確定性：

一方面，環境績效審計屬于環境審計的一個組成部分，國家環保方面的法律、法規以及已經頒布的包括ISO14000環境系列標準在內的各種環境標準，都是環境審計在審計依據方面不同于傳統審計的獨特之處。另一方面，績效審計的評價標準存在很大的不確定性，績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準不可能相同，甚至是同一項目，有多種不同的衡量標準，得出的結論會截然不同。這使得每開展一項績效審計，審計人員都需要在現場審計開始前，就衡量績效的標準問題與被審計單位進行協商，或者尋求一種公認的、不存在異議的評價標準。評價標準的不確定性或需要協商確定是環境績效審計的一大特點。

1.3審計活動的綜合性：

環境績效審計是一種以考核被審計單位環境管理活動為對象的綜合性審計，被審計單位的環境管理活動都與績效有關。因此，環境績效審計的對象和范圍應包括被審計單位的全部環境管理活動。不僅包括環境資金流轉的管理活動，保證環境資金的使用效率得以提高，而且包括非環境資金的環境管理活動，如環境規劃、環境政策的制定執行情況等，影響環境績效審計的因素多種多樣，因而環境績效審計是一種內容多、范圍廣、系統性強的綜合性審計

2. 環境績效審計中存在困難及問題：

2.1績效審計的法律法規不健全 法律依據是開展績效審計關鍵的一環， 只有以法律、法規的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。目前在績效審計法律規范上，主要是規范被審 計單位財政財務收支的真實合法，效益方面 的規范比較籠統。依法治國、依法行政的新 形勢和效益審計實踐，迫切需要將效益審計 法律制度具體化，健全審計監督機制。

2.2我國績效審計的方式、方法缺乏靈活性和多樣性 在我國，績效審計主要是由企業內部 審計機構進行的，國家審計機關盡管也試驗 性地實施了一些績效審計，但主要是以國有 企業為審計對象，把精力較多地集中在對其 財務成果的分析上，而對經濟活動審計評價 的深度和廣度均不夠，定量審計多，定性與 定量相結合的審計方式少。幾乎沒有開展經 濟性、效率性、效果性相結合的全面績效審 計。隨著社會的發展，原有的審計方式、方法 和范圍已不能適應社會的需求，必須綜合多 學科、多領域的技術和方法，運用數量化的 統計、計量分析。因此。開展公共資金使用的 績效審計和定向與定量相結合靈活多樣的 審計方式就顯得越來越重要。

2.3績效審計缺少通用的評價標準 績效審計應當在一定的標準參數范圍內進行，如果缺少這些法定的標準，績 效審計就不能很好地審查計劃項目的效果和社會收益情況。無論是一個企業，還 是某項政府投資計劃，直接的經濟效益都 可以利用現成的財務計量技術來進行分 析和衡量，但是間接的社會經濟效益就不 好計量了。因此，還需要進一步完善適合 績效審計的評價技術及其標準。

2.4缺少高素質的符合績效審計需要的專門人才 績效審計需要新的觀念、新的技術、 新的方法，績效審計的真正實施需要訓練有素的人員。因此，績效審計需要加強人員培訓，包括到外國深造，學習國外的先 進經驗，培養一批具備帶領多方面專家組成的審計小組完成預定審計任務的能力的績效審計骨干。

2.5傳統審計方法無法滿足環境效益審計需要

環境審計方法與環境審計質量密切相關，是決定環境審計質量的關鍵。我國的現階段政府環境審計主要是以環境保護專項資金為主線，以財務審計為基礎，檢查環境保護資金的籌集、使用及管理情況，主要運用的還是一般財務收支審計的審計思路和審計方法。而環境績效審計可能更多的是對環境相關指標的評價，需要用到大量的環境業務數據，如水質狀況、空氣質量等，并需要對相關數據的真實性和準確性進行驗證，傳統的審計方法是無法完成的，需要審計人員在實際工作中不斷創新審計方法，已達到提高審計工作效率、降低審計風險的目的。

2.6環境績效審計對象的效益具有滯后性

環境保護是一項長期工程，環境質量的改善也需要一個長期的過程，因此，政府環境審計的許多項目的效益表現為間接的效益性和滯后性，如天然林資源保護工程項目，不能僅憑山上樹木增加了，森林覆蓋率提高了，就可以評價項目的效益，項目可能涉及環境質量的改善、空氣質量的改善、水質的提高等多個方面，僅憑幾個指標無法對項目效益進行全面客觀評價；水污染防治項目，也不可能通過水質指標提高了，也需要對水中魚類數量、水中植物種類的變化對項目效益進行全面評價。而這些效益效果短時間內是無法體現出來的，有些項目的效益可能需要幾年或十幾年才能體現出來，審計人員對項目的效益難以評價。同時，這些效益很難獲取審計證據，特別是量化證據，而發表審計意見也比財務審計難度更大。

2.7效益評價標準難以統一制定

環境績效審計涉及環境保護的大氣、水、土壤等各個方面，每個方面又涉及很多內容，涉及到的評價標準有水環境保護標準、大氣環境保護標準、土壤環境保護標準、環境噪聲標準、固體廢物與化學品環境污染控制標準、核輻射與電磁輻射環境保護標準、生態環境保護標準等，僅以水環境保護標準為例，就有地面水環境質量標準、海水水質標準、地下水質量標準、漁業水質標準、農田灌溉水質標準等，各種環境保護標準眾多且專業性強，需要審計人員根據不同的審計項目按照一定標準，找出影響效益的各種因素進行分析評價，本身難度較大；同時，我國環境保護發展相對較晚，部分執行標準尚未形成完整的環境保護標準，使得審計人員在開展工作的時候，有時無法根據現有準則做出準確的決斷。因此，在審計工作中無法向財政（財務）收支、專項資金審計評價一樣，制定統一執行標準。

3. 加強環境績效審計的對策；

3.1加強審計法規制度的建設 盡快出臺相對明確的法律制度，確立智能化軟件取證功能的開發，全方位引用先進的符合我國國情的審計技術和方法。

3.2建立科學可行的指標評價體系 績效審計指標內容包括對經濟效益的評價和對社會效益的評價。經濟效益的評 價可以參考企業的經濟效益指標評價確 定。社會效益的評價可以根據不同行業、不 同性質的內容確定。在制定評價指標時，應 遵循定性與定量相結合、效益與公平相結 合、長期效益與短期效益相結合和、經濟效 益與社會效益相結合的原則。制訂指標評價體系時不僅要關注投資本身所產生的經 濟效益。而且要關注投資對地區經濟、就 業、環保等各方面產生的社會效益。

3.3合理開發審計人力資源 加大對現有審計人員的開發力度，通過培訓班、講座以及在職教育等形式，鼓 勵審計人員涉獵經濟學、社會科學、法律、 工程學、計算機科學的知識，以此健全現 有審計人員的知識結構，改變知識結構單 一的現狀。有意識地吸取外來資源，通過 對外招募的形式，對素質有偏重地做出選 擇。有重點地吸取其他管理學科、工程學 科的人員進入審計領域，改變審計人員的知識結構。在審計預算一定的情況下，審計人員的數量受到嚴格限制，在此種情況下。可以借鑒企業做法，采取人力資源外包的形式，借用企業、事務所、學校或者其 他社會機構的專家，參與績效審計項目小 組，促進績效審計工作的完成。

3.4建立一支適應環境績效審計的隊伍

環境績效審計涉及面廣，情況復雜，專業性政策性很強，審計人員必須具有相應的素質，才能適應工作需要。因此，要提高環境績效審計人員素質可以從以下幾個方面完成：一是加大對現有審計人員的培訓力度。針對現有審計人員的知識結構和工作經歷進行相關知識培訓，使審計人員逐步具備環境績效審計需要的相關知識和能力。二是招聘部分相關專業的人才。通過招聘部分相關專業人才，補充和調整現有審計人員結構，為環境績效審計提供人才保障。三是加強環境績效審計力度，使審計人員在學中干、在干中學，不斷積累環境績效審計經驗。

3.5適當拓展環境績效審計的范圍

近年來，審計署實施的環境審計項目中，覆蓋面相對較窄，把環境審計項目作為績效審計項目的就更少了，因此，政府審計一方面要拓展環境審計范圍，關注生物多樣性的減少、氣候變化、對自然資源的過量開發、對健康的威脅、對外部安全的威脅、物理環境的退化等問題；另一方面要擴大績效審計的覆蓋面，對環境審計項目多進行績效審計的實踐，積累環境績效審計的經驗。同時，對環境審計時要適當延長審計年度，由于環境項目的效益具有滯后性，要適當延長審計的時間跨度，并適當采取跟蹤審計的方法。

3.6逐步建立適應我國實際的環境績效審計標準體系

雖然環境績效審計涉及的環境標準眾多，環境標準尚不完善，但是部分相似項目的標準是可以借鑒的，如對水環境中地表水環境質量的評價，應該從哪些方面進行評價、選取哪些指標、各種指標所占權重等進行原則性的規定，類似項目實施過程中進行借鑒，并根據項目實際情況進行指標選取和權重調整，以達到提高實際效率和保障審計質量的目的。同時，可以借鑒國外環境績效審計的一些經驗，結合我國的環境效益審計實際，逐步建立環境績效審計評價體系。

結束語：

總之，環境績效審計的特征進入21世紀，環境問題受到世界各國的高度關注，要實現經濟增長方式的轉變，建立循環經濟，實現可持續發展，開展環境績效審計勢在必行。

※本文系吉林省社會科學基金項目《吉林省環境績效審計研究》2011B200

參考文獻：

[1] 韓競一、呂永龍等 中國環境審計實務問卷調查及初步分析.《審計研究》，2005.第4期.

[2] 耿建新，環境會計、環境審計及其實施方略探討.《會計之友》，2004.3.

（作者單位：長春金融高等專科學校會計系）