公平稅負之術

【摘 要】 稅法作為分隔財富的利器，在稅負公平的導向下，可以對公民的收入分配進行有效的規制，以達到或者逼近公平的目標。為此，我們不但要盡快出臺稅收基本法，明確稅收立法權限，并抓緊完善稅收實體法和稅收程序法，增加我國稅收法律制度的透明性和相對穩定性。最重要的是，緊跟國際潮流，實行稅收立憲。

【關鍵詞】 公平稅負 稅制法定 稅收立憲

術是指技藝、方法或古代城市中的道路，此處指制度，即要實現公平稅負的美好愿望，首先需要用制度來確立其實踐規則。只有制度是長期的、穩定的、可持續發揮作用的一種最值得信賴的因素，不依靠制度對于國家而言是非常危險的，那樣，即使國家在一段時間之內運行良好，也不具有可持續性。在今后的稅制改革過程中，我們要做的有兩點：稅收立憲；具體稅制法定，包括稅種法定、稅收要素法定和程序法定。

1. 稅收立憲

作為國家的根本大法，憲法應側重于調整國家基本的重大的法律事務，如規定公民的基本權利和義務、確立國家政府的基本結構依據責任等。就財政而言，國家的預決算法制、公民依法納稅的權利與義務以及參與和監督國家預決算法案制定與執行的權利等都應由憲法予以明確。我國憲法對稅收法定原則、納稅人納稅義務和權利都規定得比較簡單，我國稅法制度的基本結構和方針原則也沒有在憲法中得到體現。《中華人民共和國憲法》第56條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務?！边@是我國憲法之中唯一一條涉及稅收的規定。該條的含義主要是指公民有納稅的義務，而且必須依照法律納稅，顯而易見，其重心在于強調公民的納稅義務。這種以國家為本位對納稅人義務的片面強調，將國家與納稅人置于一種不平等甚至對立的境地。除此之外，根本法之中既無稅制的一般性規定，也無有關國家征稅權的專門性規定，更沒有對稅收立法權限、立法程序、立法原則以及納稅人權利與義務的明確規定。

稅收是政府依照憲法和法律預先設定的規范籌集財政收入的特定分配關系，是社會公眾依照憲法的精神享受國家提供的公共產品和公共服務所必須支出的費用。目前，隨著市場經濟日益發展，社會公平問題日益凸顯出來，貧富差距愈來愈大，已經超過收入分配佩服差距的“警戒線”。稅法作為分隔財富的利器，在稅負公平的導向下，可以對公民的收入分配進行有效的規制，以達到或者逼近公平的目標。所以，稅負公平入憲具有極強的現實意義。而真正的憲政，其最古老、最堅固、最持久的本質，仍然跟最初一樣，是法律對政府的限制。

《日本憲法》第84條規定：“新課租稅或變更現行租稅，必須有法律規定或法律規定的條件為依據?！薄侗壤麜r憲法》第110條規定：“國家稅必須通過立法才能規定。省、城市、市鎮、聯合體和市鎮的地方稅，非經各自議會作出決議，不得征收?！钡?12條規定：“在稅收方面，不得規定特權。免稅或減稅，只能由法律規定。”《法國憲法》第34條規定：“各種性質的賦稅的征稅基礎、稅率和征收方式必須以法律規定?！薄兑獯罄麘椃ā返?3條規定：“不根據法律，不得征收任何個人稅或財產稅。”《美國憲法》第1條第7款第1項規定：“一切征稅議案應首先在眾議院提出，但參議院得像對其他議案一樣提出或同意修正案。”還有芬蘭、希臘、馬來西亞、新加坡、斯里蘭卡、印度尼西亞、約旦、科威特、巴林、埃及等國家的憲法也都強調：非經法律規定，不得征稅?？梢姡瑧椃ㄗ鳛槎愂辗傻臏Y源之一，其中的“法”是反映人民共同意志的民主立法，也是保障納稅人利益不受侵犯的維權之法，正義、公平、人權等法的基本價值，應在各種稅收專門法中得到充分和準確的體現。確立公平稅負這樣符合憲法原理的稅收改革基本方向，是現代法治社會的基本要求。稅收的憲政精神如果用一句話來概括，就是“無代表則無稅”（no taxation without representation）?！凹热蝗魏稳藢τ谧约旱耐惗紱]有任何天然的權威，既然強力并不能產生任何權利，于是便只剩下來約定才可以成為人間一切合法權威的基礎?！币驗橹挥腥嗣瘢攀菄胰亢戏ㄕ畏蓹嗔Φ淖罱K淵源。

2. 具體稅收法定

具體到稅法領域而言，我國現行稅制存在的問題很多，首先是稅收法制性不強，剛性不足。各級政府和部門對用法律規范稅收分配關系重視不夠。中國目前有19個稅種，但人大通過的稅收法律，僅有《稅收征管法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《車船稅法》。就是說，只有企業所得稅和個人所得稅以及車船稅是由人大立法的，其他的16 種稅收，其征收依據則是國務院制定的暫行條例，并不是嚴格意義上的法律。一些稅收暫行條例已經實行二十多年，時間過長，將這些暫行條例完善、由人大立法的條件已經成熟。有關部門可以繞開立法程序，將燃油稅并入消費稅，借消費稅之殼出臺；那他們就可能利用房產稅之殼出臺物業稅。稅收立法權長期控制在行政部門，非常容易形成行政部門利用立法之便，進行稅收擴張的立法與行政。規范授權立法勢在必行，不但要嚴格限制授權事項，反對“一攬子”授權，而且要加強侍候監督，提升稅法規范的效力等級。

“十二五”規劃綱要草案提出“逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限”，頗為引人注意。財稅改革向地方放權是有必要的，但在賦予地方適當權限的同時，要有一套嚴格的審查、備案制度，進行有效監管，而最好的監督就是具體稅收法定、依法治稅?！霸趯⒁跈嗟囊磺星闆r中，首先要決定的一點是，這樣一種權力對公共利益是否需要；其次是，在批準決定的情況下，要盡可能有效地防止濫用權力，造成對公眾的損害?！本唧w稅收法定即適度限制國家權力，保障公民在稅收方面的合法權利，最終目標是使稅收活動的全過程都納入法律規定之內，使參與稅收活動的主題都在稅收法律的框架行使權力、履行義務。其內涵主要包括：稅種法定、稅收要素法定、程序法定。首先，稅種法定是指稅種必須由法律予以規定；一個稅種必定相對應于特定的稅種法律；非經稅種法律規定，征稅主體沒有征稅權力，納稅主體不負繳納義務。這是發生稅收關系的法律前提，是具體稅收法定原則的首要內容。其次，稅收要素法定指的是稅收要素必須由法律明確規定。即征稅主體、納稅主體、征稅對象、稅率、納稅環節、納稅期限和地點、減免稅、稅務爭議以及稅收法律責任等內容都必須由法律明確規定。稅收要素是稅收關系得以具體化的客觀標準，是其得以全面展開的法律依據。因此它成為具體稅收法定原則的核心內容。第三，程序法定的基本含義是指稅收關系中的實體權利義務得以實現所依據的程序要素必須經法律規定，并且征納主體各方均須依法定程序行事。程序法定不但要求立法者在立法過程中對各個稅種征收的法定程序加以明確和完善，而且要求征稅機關及其工作人員在征稅過程中必須依稅收程序法、并按照稅收實體法律的規定來行使自己的職權，履行自己的職責，充分尊重當事人的各項權利。

現代國家為了維護其正常的運行必須通過征稅來滿足自身各部門的開支，而稅收體現的是國家政府征稅權與公民財產權之間的沖突，在此過程中，國家憑借其自身的強大力量處于優勢地位。如果不對國家權力予以必要限制，勢必會造成對公民財產權的侵害。

作者簡介：馬永立（1976-），男，湖南漢壽人，湖南涉外經濟學院文法學院老師，對外經濟貿易大學法律碩士研究生。

姜美（1979- ），女，湖南寧鄉人，湖南涉外經濟學院講師，中南大學法學院經濟法方向博士研究生。

（作者單位：湖南涉外經濟學院）