淺析中國稅權的劃分問題

【摘 要】 稅權本文主要是從稅權的四個方面展開研究，分別論述了稅收立法權、稅收執法權、稅收收入歸屬權和稅收司法權的現行不足以及改革的思路，對建立和健全我國稅權劃分體系提出了一些設想。

【關鍵詞】 稅權 稅收立法權 稅收執法權 稅收收入歸屬權 稅收司法權

1. 稅權劃分的類別及決定因素

1.1稅權劃分的類別

稅權劃分指的是稅權在有關國家部門之間的分割和配置。包括稅權的橫向劃分與縱向劃分兩部分。就稅權的橫向劃分和縱向劃分之間的關系來看，橫向劃分是縱向劃分的基礎和前提，沒有橫向劃分，縱向劃分就要被截留，就會導致一些政府部門特別是地方政府濫用權力。因此，研究稅權的縱向劃分問題，也不能忽視稅權的橫向劃分。

1.2稅權劃分的決定因素

1.2.1經濟體制。在市場經濟制條件下，由于公共品和公共服務具有層次性的特征，政府在提供公共品和公共服務的過程中所承擔的職責也不盡相同，稅權在政府之間的分割與配置也就不同。市經濟體制國家較多地傾向于建立集權與分權相結合的混合型稅權劃分體制。

1.2.2稅收體制。在單一稅制情況下，由于單一稅缺乏彈性、無法保證各級政府提供不同層次的公共品和公共務的需要，不須建立獨立的稅權劃分體制。而在復合稅制情況下，現行稅制的各個稅種由于征稅對象、計稅依據等要素不同，相關稅種發揮的作用也不同。

1.2.3政治體制。政治體制是劃分各級政府事權、確定稅權劃分模式最基本的依據。它分為聯邦制和共和制兩種類型。由于政體是一國的基本政治制度，政體對稅權劃分有著十分重要的影響。

1.2.4法律制度。注重法治的國家，都基本在憲法或相關法律制度明確財稅制度的主要內容，根據稅收法定主義原則做出具體的規范，形成國家確立權劃分體制的重要依據。一國的法治水平越高社會綜合管理水平越強，才具備向地方放權的條件，向地方下放部分稅收管理權限的實踐才可以收到滿意的效果。

2. 我國稅權劃分存在的問題及原因分析

2.1稅權劃分缺乏統一穩定的法律保障

在成熟的市場經濟和法制化水平較高的國家，稅權的劃分一般通過最高法律明確規定。而我國稅權的劃分一直沒有一個統一穩定的規則。相對于成熟的發達的市場經濟和法制化水平較高國家中央與地方稅權關系劃分的法律權威性，我國的稅權帶有明顯的行政主導印記，導致稅收法律關系變動的不穩定性特征。

2.2稅收立法權劃分存在的問題

第一，稅收立法權的劃分不盡合理。我國稅收立法權的劃分，在不同部門和不同層次立法主體之間不盡合理。一方面，從橫向劃分的角度來看，稅收立法權劃分存在著“越位”問題。另一方面，從縱向劃分的角度來看，我國的稅收立法權劃分存在“缺位”問題，雖然憲法規定中央和地方都有稅收立法權，但我國稅收立法權基本上都集中于中央，地方擁有的稅收立法權極為有限。

第二，中央集權過多，地方越權嚴重。目前的分稅制財政管理體制明確規定：“中央稅、中央地方共享稅以及地方稅的稅收立法權都要集中在中央，以保證中央的政令統一，維護全國統一的市場和企業的平等競爭”。這種高度集中的稅權管理體制難以符合目前我國地方的經濟發展情況和不同地區的稅源狀況，極不利于地方將部分資源優勢以及經濟發展成果及時轉化為稅源，嚴重影響了稅收的聚財功能以及調節功能的有效發揮。

2.3稅收執法權劃分存在的問題

第一，稅收立法權的不完善對稅收執法權的影響。稅收立法權是稅收執法權的基礎。目前為止我國的憲法并沒有對稅收執法應該遵循的基本原則做出明確規定，在現行的稅收法律體系中，只有個人所得稅法和企業所得稅法是屬于法律，其余都是由國務院制定的稅收行政法規，由此不難看出，我國稅收實體法的法律層級較低，稅收執法權在積極效應上很難發揮出應有的效用。

第二，稅收執法被地方干預的現象嚴重，稅收執法權缺乏相應的保障。深入分析其原因，主要就是稅收立法權的集中和地方利益的誘導。此外，由于沒有相關法律規定部門在稅務執法中應承擔的法律責任義務，導致稅收執法權行使的阻力極大。

2.4稅收收入歸屬權劃分存在的問題

第一，稅收收入歸屬權的劃分在事權劃分之前。通過事權與稅權的有效結合，以事權為基礎來劃分各級政府的稅收收入歸屬權，是建立高效的、明晰的稅權劃分模式的基礎。而在我國，無論是分稅制財政管理體制改革還是2002年所得稅制的改革，基本上沒有涉及事權劃分問題，而是著重于中央與地方稅收收入的劃分。由于各級政府事權的界定不清晰，導致各級政府的職能范圍界限不明。由于中央與地方政府間的事權劃分不清，稅收收入歸屬權的劃分也顯然缺乏科學的依據。

第二，地方稅缺乏主體稅種，誘發稅收執法行為的不規范。雖然現行地方稅種達10多個，但這些稅種所帶來的稅收收入規模不大。分稅制財政管理體制改革以來，地方稅的稅收收入占稅收總收入的比重總體呈現下降的趨勢，與日益增長的地方財政支出的缺口呈現逐步擴大的趨勢。這種狀況一方面加大了中央財政轉移支付的壓力，另一方面也會出現地方政府通過收費解決收入不足困難的情況，這樣不僅扭曲了地方財政收入格局，而且對稅費改革造成了不利影響。

3. 完善我國稅權劃分的建議

3.1明晰各級政府事權并納入法制化軌道

合理界定中央和地方政府的事權是中央和地方之間劃分財權，進而進行稅權縱向劃分的基礎。根據公共產品的層次性與政府間職能分工的需要，中央政府主要負責提供國防、司法、外交等純公共產品，高等教育、基礎設施等準公共產品，以及履行收入分配、經濟穩定等職能，以滿足社會的公共需要，實現公共服務均等化的目標。地方政府應該以滿足區域內社會公共服務為其主要的目標，做好本地區行政、基本醫療、教育、社會保障及其它涉及地方政府職能分工的公共服務提供工作，進一步淡化地方政府發展經濟的職能。政府事權劃分明晰之后，還應該以法律的形式固定下來。

3.2健全稅權劃分的法律體系

以憲法和法律等形式來明確政府間的稅收關系是稅收法定原則的要求，只有這樣才能對當前中央以政策規定代替法律和地方越權等地方保護主義現象進行監督約束。我們應借鑒成熟市場經濟國家的經驗，認真研究適合我國國清的稅收管理體制，在國家憲法中對中央政府和地方政府的稅收立法權進行適當的界定；稅收基本法的主要內容應在憲法中體現，以提高稅收基本法的層次。

3.3規范和合理劃分稅收立法權

目前各個國家的實踐已經充分證明，稅收立法權應當在不同機關以及不同的層級之間規范和合理劃分，否則，會對國家經濟的發展以及政治的穩定帶來不利影響。首先，在橫向分權方面，應當奉行權力機關中心主義。其二，加強事后監督和制約。其三，在條件具備時，及時將授權立法上升為法律。其四，強化權力機關的立法力量。

3.4逐步理順稅收執法權

第一，加快稅收征管體制立法進程。進一步完善稅收征管法，構建一套完整的稅收法律體系，為國家稅務局和地方稅務局的合理分工提供法律保障。第一，應明確規定只有稅務機關擁有稅收執法權，其他任何單位和個人都沒有此項權力。同時要國家稅務局與地方稅務局要嚴格執行各征各稅。第二，應明確國家稅勢局與地方稅務局的權限，使兩者在稅收管轄權方面互相協調；國家稅務局與地方稅務局應嚴格按照有關稅收法律規定，對納稅人進行管轄。第三，在稅收稽查權方面，國家稅務局與地方稅務局應嚴格按照相關法定程序，對納稅人進行稅收稽查。第四，明確國家稅務局與地方稅務局的征收管理范圍。

3.5合理配置稅收收入歸屬權

3.5.1按照事權劃分財權與稅權

應該在遵守事權與財權以及稅權的統一的前提下合理配置中央與地方的稅權劃分。按照中央與地方事權與支出范圍劃分稅收收入，直接關系到各級政府的財政利益，也是稅權劃分的核心內容。

3.5.2合理配置中央與地方的稅權劃分

合理配置中央與地方的稅收收入歸屬是分稅制財政管理體制有效運轉的重要條件，是規范中央與地方政府行為，規范國家稅務局和地方稅務局征管行為的客觀要求。只有合理的機制和明確的職責，才有利于充分調動中央和地方生財聚財的積極性。

（作者單位：貴州商業高等專科學校 財政金融系）