完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制的探索

摘 要：隨著社會(huì)工業(yè)化的快速發(fā)展，無(wú)論是對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，突發(fā)環(huán)境污染事件都是一個(gè)無(wú)法逾越的環(huán)境問(wèn)題。如何將國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)國(guó)情融合，完善具有中國(guó)特色的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制具有非常重要的實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：完善 突發(fā)環(huán)境事件 應(yīng)急管理機(jī)制 探索

中圖分類(lèi)號(hào)：X328 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2012）12（c）-0135-01

隨著社會(huì)工業(yè)化的快速發(fā)展，無(wú)論是對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，突發(fā)環(huán)境污染事件都是一個(gè)無(wú)法逾越的環(huán)境問(wèn)題。因此，本文試圖在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善有中國(guó)特色的環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的對(duì)策建議。

1 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵

環(huán)境應(yīng)急管理是指政府及相關(guān)部門(mén)為防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件而進(jìn)行的一系列有組織、有計(jì)劃的管理活動(dòng)，包括針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)防、預(yù)警、處置、恢復(fù)等動(dòng)態(tài)過(guò)程。當(dāng)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，要求政府必須采取不同于常態(tài)管理的緊急行動(dòng)和措施，作出有效的決策。但是，在這種緊急狀態(tài)下要政府作出有效決策顯然是很困難的。因此，只有運(yùn)用宣布緊急狀態(tài)、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)等等應(yīng)急管理措施和程序，這些措施和程序必須得到法律的授權(quán)，那么這就需要將它們制度化、系統(tǒng)化和具體化，從而突發(fā)環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)制就形成了。

由此我們可以得出，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制包含以下三個(gè)層面的含義：首先，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制是應(yīng)急體制和應(yīng)急制度的總和；其次，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制具有典型的是非常態(tài)屬性，只有當(dāng)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，虛擬資源被激活，根據(jù)需求快速凝聚和運(yùn)轉(zhuǎn)，形成實(shí)際應(yīng)對(duì)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，并且當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，又迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)。最后，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制必須以法制體系作保障，法制是應(yīng)急管理機(jī)制的基礎(chǔ)。

2 我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制的現(xiàn)狀

2.1 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度不完善

在我國(guó)，應(yīng)急立法往往不能起到應(yīng)有的作用。究其原因主要包括以下兩個(gè)方面：一是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法可操作性不強(qiáng)。作為各級(jí)政府處置突發(fā)環(huán)境事件的主要依據(jù)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的內(nèi)容較為原則、寬泛，缺乏配套的實(shí)施細(xì)則和專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，操作性不夠強(qiáng)。二是威懾力度不夠，缺失賠償條款。盡管目前施行的法律、法規(guī)對(duì)環(huán)境應(yīng)急做了規(guī)定和說(shuō)明，但從宏觀上來(lái)看，條款過(guò)于抽象，法律框架缺少涉及事后評(píng)估、賠償和追究責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容。

2.2 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理體制不順暢

當(dāng)前，在我國(guó)的突發(fā)環(huán)境應(yīng)急體制中，各級(jí)政府實(shí)行的是各司其職的單災(zāi)種、單部門(mén)的管理模式，缺少專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件的綜合性管理機(jī)構(gòu)，使得突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理都被納入各級(jí)政府專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的常規(guī)職能中。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，突發(fā)事件的發(fā)生往往不是單一的，而是各種災(zāi)種和各種規(guī)模的事件交織在一起的復(fù)雜局面，單一的環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)難以實(shí)施全面的應(yīng)急指揮。

2.3 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力不足

一是環(huán)境應(yīng)急管理更多依賴(lài)于行政手段，運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段明顯不夠。二是應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后。面對(duì)突發(fā)環(huán)境事件常常手足無(wú)措，不僅不能應(yīng)對(duì)應(yīng)急救援的需要，而且會(huì)引發(fā)環(huán)境突發(fā)事件帶來(lái)的負(fù)面影響。三是應(yīng)急救援裝備嚴(yán)重不足。由于缺少專(zhuān)項(xiàng)資金，先進(jìn)的專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)裝備顯然無(wú)法到位。一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件，落后的救援裝備必然不能滿足救援需求，造成事故不能妥善處理，導(dǎo)致事態(tài)進(jìn)一步惡化。

2.4 社會(huì)參與機(jī)制不健全

我國(guó)對(duì)全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的宣傳和應(yīng)急處理能力的培養(yǎng)還很不足，導(dǎo)致社會(huì)參與突發(fā)環(huán)境事件預(yù)應(yīng)急管理的意識(shí)非常薄弱。在我國(guó)，突發(fā)環(huán)境事件中一直是以政府為主體，缺少專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行必要的教育和宣傳，企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)力量主動(dòng)參與度不高。盡管政府在資源掌握、專(zhuān)業(yè)人才和組織體系等方面存在極大的優(yōu)勢(shì)，但突發(fā)環(huán)境事件一旦發(fā)生，僅僅依賴(lài)政府的力量一定不可避免地存在局限性，而社會(huì)力量的參與都會(huì)提高應(yīng)急處理的效率，盡可能把影響和損失降低到最小。

3 完善突發(fā)環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)制的對(duì)策建議

3.1 健全完善環(huán)境應(yīng)急法律法規(guī)體系

第一，抓制定緊急狀態(tài)法，進(jìn)一步把環(huán)境應(yīng)急管理納入法制化的軌道。即使一系列的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理措施和手段已經(jīng)建立，也需要從法律的層面上建立完善的體系，從實(shí)體和程序方面予以保障。第二，完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急規(guī)定。根據(jù)環(huán)境特點(diǎn)的變化，開(kāi)展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估工作，及時(shí)修訂《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，完善各類(lèi)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急子預(yù)案，進(jìn)一步擴(kuò)大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案覆蓋面，形成相互配合的應(yīng)急預(yù)案體系。

3.2 建立多元立體的環(huán)境應(yīng)急管理體制

突發(fā)的重大環(huán)境事件往往會(huì)引起一系列的不良影響，對(duì)這種不良影響消除不是單單依賴(lài)一個(gè)部門(mén)的力量就可以完全應(yīng)對(duì)的，它需要來(lái)自不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，因而建立起多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境應(yīng)急管理危機(jī)體制是非常有必要的。這就要求在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，應(yīng)該改變傳統(tǒng)的職能部門(mén)的劃分，從事件應(yīng)對(duì)的視角而非職能劃分的視角來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力。此外，各級(jí)政府的環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照“綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)管理、分類(lèi)處理”的原則，建立一個(gè)責(zé)任明確的綜合協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理能力建設(shè)

第一，按照專(zhuān)業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境應(yīng)急管理隊(duì)伍的建設(shè)。一是建設(shè)一支高素質(zhì)的應(yīng)急管理隊(duì)伍；二是建立一支權(quán)威的應(yīng)急管理專(zhuān)家隊(duì)伍；三是建立一支高效的應(yīng)急救援隊(duì)伍。第二，加大環(huán)境應(yīng)急管理資金投入力度，健全長(zhǎng)效規(guī)范的應(yīng)急保障資金投入和撥付制度，實(shí)行政府、企業(yè)、社會(huì)各方面相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機(jī)制。第三，加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和管理，依托國(guó)家現(xiàn)有應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系和大中型企業(yè)，逐步建立布局合理、品種齊全、規(guī)模適當(dāng)、互通共享的環(huán)境應(yīng)急物資保障體系。

3.4 動(dòng)員社會(huì)力量的廣泛參與

在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的過(guò)程中，要積極探索多元化的應(yīng)急模式，不斷擴(kuò)大公民參與的廣度、拓寬參與的渠道、豐富參與的形式，建立政府與社會(huì)聯(lián)合應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的整體聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)證明，有效應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的力量源泉和深厚資源在廣大社會(huì)組織與民眾之中，應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和民眾的宣傳和教育，提高整個(gè)社會(huì)的應(yīng)急能力。

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